Новая редакция Ст. 30 ЗК РФ
Утратила силу с 1 марта 2015 г.
Комментарий к Статье 30 ЗК РФ
Статья 30 ЗК является одной из самых сложных и "многослойных" по своему содержанию не только в главе V ЗК, но и среди всех остальных статей ЗК, что обусловлено как широтой затрагиваемой проблемы, так и историей ее формирования. С момента принятия ее первоначальной редакции и до начала 2014 г. комментируемая статья подверглась самое малое двадцати редакциям и нововведениям, за счет чего ее первоначальный объем вырос вдвое.
Комментируемая статья также играет важную роль в отраслевом комплексе норм, который регулирует отношения по распоряжению земельными участками. В главе V ЗК комментируемая статья является, по сути, одним из ее центральных звеньев. Посредством правил отсылочного характера ст. 30 ЗК напрямую связана со ст. ст. 30.1, 30.2, 38, 38.1, 38.2 ЗК, а также с главой 5 (ст. ст. 41 - 46.3) ГрК, ст. ст. 447 и 448 ГК, с рядом федеральных законов и с нормативными актами Правительства РФ. В ст. 30 ЗК разрабатываются с той или иной степенью глубины элементы всех существующих в российском праве конструкций, посредством которых осуществляется предоставление для строительства земельных участков. Так как в процессе предоставления земельных участков для строительства решается одновременно и вопрос о праве, на котором предоставляется тот или иной участок, то ст. 30 ЗК также тесно связана с институтами, которые регулируются главами III, IV и VII ЗК либо путем прямых отсылок к конкретным статьям, либо по смыслу самих правоотношений.
Статья 30 ЗК устанавливает условия передачи незастроенных (свободных) земельных участков для строительства. Участниками процесса предоставления земельных участков являются лица, заинтересованные в предоставлении земельных участков для строительства; органы, уполномоченные на распоряжение публичными землями; органы местного самоуправления.
Порядок, предусмотренный в комментируемой статье, а также в ст. ст. 30.1, 30.2, 38, 38.1 и 38.2 ЗК, не должен применяться при:
предоставлении земельных участков для обслуживания существующих зданий и сооружений;
предоставлении земельных участков для размещения объектов, не являющихся недвижимым имуществом;
реконструкции существующего объекта недвижимости на предоставленном земельном участке;
согласовании строительства другого объекта на предоставленном земельном участке (изменении его целевого назначения) <254>.
--------------------------------
<254> Попов М.В. Приобретение публичных земель для строительства коммерческой недвижимости. М.: Статут, 2008. 2-е изд., исправленное и дополненное. С. 15 - 16, 26.
В комментируемой статье раскрываются общие начала двух независимых друг от друга процедур предоставления земельных участков:
первая процедура - предоставление земельных участков с предварительным согласованием места размещения объекта, которая регулируется п. п. 3 и 5 ст. 30 ЗК и подробно развивается в ст. ст. 31 и 32 ЗК;
вторая процедура - предоставление земельных участков без предварительного согласования места размещения объекта, которая регулируется п. п. 2, 4 и 6 ст. 30, ст. 30.1, 30.2 ЗК, а также ст. ст. 38, 38.1 и 38.2 ЗК.
Главное отличие предоставления участков с предварительным согласованием от предоставления земельных участков без предварительного согласования места размещения объекта заключается в том, что в последнем случае земельный участок не выбирается для будущего правообладателя и его нужд. Будущий правообладатель участка не известен, поэтому общее правило распоряжения такими участками - торги <255>.
--------------------------------
<255> Попов М.В. Указ. соч. С. 119.
Пункт 3 ст. 30 ЗК называет три вида права, на основании которых предоставляются земельные участки для строительства с предварительным согласованием. Три вида права возникают у трех различных групп субъектов. У "обычных" (граждан и юридических лиц) - аренда. В постоянное (бессрочное) пользование земельные участки предоставляются государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, центрам исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления (пункт 1 статьи 20 Земельного кодекса России). Наконец, религиозным организациям земельные участки предоставляются для строительства зданий, строений, сооружений религиозного и благотворительного назначения в безвозмездное срочное пользование на срок строительства этих зданий, строений, сооружений.
ЗК предусматривает предоставление земельного участка без предварительного согласования места размещения объекта в следующих случаях:
1) при размещении объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки (зонированием территорий), а также в случае 2) предоставления земельного участка для нужд сельскохозяйственного производства или 3) земельных участков из состава земель лесного фонда либо 4) гражданину для индивидуального жилищного строительства, 5) гражданину для ведения личного подсобного хозяйства (п. 11 ст. 30 ЗК); 6) в собственность или в аренду, а в случаях, установленных подп. 5 и 5.1 п. 1 ст. 24 ЗК, - в безвозмездное срочное пользование для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности; 7) для комплексного освоения в целях жилищного строительства, которое включает в себя подготовку документации по планировке территории, выполнение работ по обустройству территории посредством строительства объектов инженерной инфраструктуры, осуществление жилищного и иного строительства в соответствии с видами разрешенного использования, из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности (п. 1 ст. 30.2 ЗК); 8) если земельный участок образован (поставлен на кадастровый учет) по инициативе публичного образования, но не предоставлен какому-либо физическому или юридическому лицу; 9) в случае, предусмотренном п. 13 ст. 30 ЗК.
Пункты 2 и 2.1 комментируемой статьи предусматривают случаи предоставления земельных участков без предварительного согласования мест размещения мест размещения объектов в рамках трех моделей застройки территории населенных пунктов.
Первая модель связана с точечной застройкой на свободных земельных участках, которые предоставляются под строительство многоквартирных или общественно-деловых зданий. Основания и порядок предоставления таких земельных участков под строительство развернуто описаны в ст. ст. 30.1 и 38.1 ЗК.
Вторая модель связана с предоставлением в соответствии со ст. ст. 30.2 и 38.2 ЗК земельного участка в аренду для комплексного освоения в целях жилищного строительства или, говоря иначе, для строительства спального района. Для этих целей предоставляется, как правило, значительный по размеру земельный участок (от 1 га и больше). После завершения его освоения этот исходный земельный участок делится на несколько самостоятельных земельных участков меньшего размера, на которых располагаются не только объекты капитального строительства - жилые дома, но и объекты соцкультбыта и инфраструктуры. Арендатор получает исключительное право приобрести образовавшиеся вследствие раздела земельные участки в границах освоенного массива в собственность или в аренду, за исключением тех участков, которые изъяты или ограничены в обороте. При этом на него возлагается обязанность соблюдения максимальных сроков осуществления жилищного и иного строительства в соответствии с видами разрешенного использования земельных участков (ст. 37 ГрК). Данные требования переходят и к новым правообладателям земельных участков в случае их последующего оборота <256>.
--------------------------------
<256> Анисимов А.П. Предоставление земельных участков в аренду для комплексного освоения в целях жилищного строительства // Аграрное и земельное право. 2008. N 4. С. 72 - 77.
Третьей модели посвящен пункт 2.1 комментируемой статьи, а также ее п. п. 15, 16 и 17 (для случаев реализации крупных целевых проектов в рамках исполнения Российской Федерацией своих международных обязательств), которые устанавливает правила в отношении земельных участков в процессе предоставления для строительства в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии. В законодательстве, в частности в ГрК, не раскрывается понятие "развитие застроенной территории". Однако содержание его элементов позволяет говорить об институте права "развитие застроенной территории". Согласно п. 1 ст. 46.1 развитие застроенных территорий осуществляется в границах элемента планировочной структуры (квартала, микрорайона) или его части (частей), в границах смежных элементов планировочной структуры или их частей.
В состав института права "развитие застроенной территории" входят различные элементы, отражающие ту или иную стадию его реализации. Во-первых, должен существовать такой объект, как застроенная территория - многоквартирные дома или иные объекты капитального строительства (ч. ч. 3 - 5 ст. 46.1 ГрК).
Во-вторых, органы местного самоуправления должны принять градостроительный регламент, местные нормативы градостроительного проектирования, а при их отсутствии - утвержденные органом местного самоуправления расчетные показатели обеспечения такой территории объектами социального и коммунально-бытового назначения, объектами инженерной инфраструктуры (ч. 2 ст. 46.1 ГрК).
В-третьих, публичное образование должно принять решение о развитии застроенной территории, в котором должны быть определены ее местоположение и площадь, перечень адресов зданий, строений, сооружений, подлежащих сносу, реконструкции (ч. 6 ст. 46.1 ГрК).
В-четвертых, развитие застроенной территории осуществляется в соответствии с договором о ее развитии. Однако право на его заключение необходимо получить, участвуя в аукционе.
Порядок организации такого аукциона описан в ст. 46.3 ГрК. Только в трех пунктах этой статьи (п. п. 20 - 22) регулируются отдельные моменты его проведения. Возможно, по этой причине органы местного самоуправления принимают иногда собственные положения о порядке проведения аукциона, в которых детализируют процедуру. Например, в г. Чите Постановлением администрации городского округа "Город Чита" от 30 августа 2012 г. N 212 утверждено Положение об организации и проведении аукциона на право заключить договор о развитии застроенной территории (далее - Положение г. Читы) <257>. Подпункты 7.1 и 7.2 пункта 7 Положения г. Читы посвящены порядку проведения аукциона - ведение аукциона аукционистом, шаг аукциона в размере от 1 до 5 процентов, заявление участниками своих предложений путем поднятий карточек с номерами, повторение цены 3 раза при отсутствии предложений со стороны участников аукциона. В Положении г. Читы также детально прописана последовательность прибытия участников аукциона к началу его проведения, регистрация участников, выдача пронумерованных карточек с регистрацией их в журнале регистрации для участия в аукционе. А если принять во внимание, с какой детальностью разработаны в Положении г. Читы вопросы состава и полномочий комиссии по проведению аукциона (п. п. 1.4 - 1.7, 2.1 - 2.4.1, 3.1 - 3.9), результаты аукциона (п. п. 8.1 - 8.10), то следует признать, что этот акт ушел далеко вперед по сравнению со ст. 46.3 ГрК.
--------------------------------
<257> дата обращения: 04.01.2014.
Согласно п. п. 2 и 4 ст. 448 ГК собственник земельного участка определяет также начальную цену предмета торгов и сумму задатка. В этой связи большой интерес представляют методы, применяемые органами местного самоуправления при определении начальной цены права на заключение договора о развитии застроенных территорий. Полномочиями по утверждению соответствующих методик ГрК наделены субъекты РФ. В тех субъектах РФ, где соответствующие методики утверждены (например, Саратовская, Ростовская, Тюменская области, Карачаево-Черкесская Республика, город федерального значения Санкт-Петербург, города Чита, Орел), действует правило о возможном применении одного из двух методов - экспертного либо расчетного. Первый означает привлечение независимого оценщика для составления отчета о рыночной стоимости земельного участка (участков), расположенного в границах застроенной территории, на основании Федерального закона от 29.07.1998 N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" <258>. Второй метод для каждого субъекта РФ индивидуален, поскольку разрабатывается его законодательным органом. Расчетный метод определения начальной цены предмета аукциона используется в случае отсутствия возможности привлечения к работе по оценке высококвалифицированных оценщиков, обладающих опытом по оценке подобных объектов оценки <259>. Очевидно, что выбор критериев определения цены в этом случае обусловлен свободой усмотрения местного законодателя <260>. В одних случаях таким критерием выступает разница между доходами, которые будут получены инвестором от исполнения договора о развитии застроенной территории, и расходами, которые он понесет в ходе исполнения указанного договора. В частности, указанный способ определения цены предмета аукциона закреплен Постановлением правительства Ростовской области от 19.04.2012 N 298 "Об утверждении Методики определения начальной цены предмета аукциона на право заключения договора о развитии застроенных территорий в границах муниципальных образований Ростовской области"; Постановлением правительства Карачаево-Черкесской Республики от 26 августа 2009 г. N 306 <261>. В других случаях начальная цена предмета аукциона устанавливается путем расчета разницы между стоимостью земельного участка в границах застроенной территории и расходами, которые сложатся в ходе исполнения договора о развитии территории <262>.
--------------------------------
<258> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3813.
<259> Пункт 4 Методики определения начальной цены предмета аукциона на право заключения договора о развитии застроенной территории (утв. Постановлением Тюменской области от 24.07.2007 N 171-п) // (дата обращения: 04.01.2014).
<260> Дробышева Н.А. К вопросу о существенных условиях договора о развитии застроенной территории // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. Июнь 2012 г.; (дата обращения: 04.01.2014).
<261> .
<262> Пункт 3.1 Методики определения начальной цены предмета аукциона на право заключения договора о развитии застроенных территорий муниципального образования "город Орел" (утв. Постановлением администрации г. Орла от 27 августа 2012 г. N 2811) // (дата обращения: 04.01.2014).
Законом Саратовской области от 30.03.2007 N 37-ЗСО "Об установлении методики определения начальной цены предмета аукциона на право заключения договора о развитии застроенной территории" <263> утверждена собственная методика, которая отличается от рассмотренных нами выше. Так согласно ч. 1 ст. 3 указанного Закона начальная цена предмета аукциона зависит от умножения расчетного размера земельного налога за конкретный земельный участок на коэффициент территориальности. Значение последнего устанавливается в зависимости от градостроительной ценности земельного участка (земельных участков), расположенного (расположенных) в границах территории, в отношении которой принято решение о развитии застроенной территории, и дифференцируется по шести зонам - от суперзоны (размер 3) до зоны 5 (размер 0,5; к данной зоне относятся территории городских и сельских поселений, не включенных в иные зоны) (ч. 3 ст. 3 указанного Закона). Указанная методика, как видно, построена на учете плотности застройки населенного пункта.
--------------------------------
<263> .
Договор о развитии застроенной территории заключается органом местного самоуправления с победителем открытого аукциона на право заключить такой договор или иным лицом в соответствии с ч. ч. 25 и 28 ст. 46.3 ГрК. Содержание договора о развитии застроенной территории раскрывается в ст. 46.2 ГрК. По договору о развитии застроенной территории одна сторона обязуется в установленный договором срок своими силами и за свой счет и (или) с привлечением других лиц и (или) средств других лиц выполнить обязательства в соответствии с п. п. 3 - 6 ч. 3 ст. 46.2 ГрК, а другая сторона (орган местного самоуправления) обязуется создать необходимые условия для выполнения обязательств в соответствии с п. п. 7 - 9 ч. 3 ст. 46.2 ГрК. Исходя из своей цели такой договор является гражданско-правовым, а функции органа местного самоуправления, связанные с утверждением проекта планировки застроенной территории, принятием решения об изъятии путем выкупа жилых помещений в многоквартирных домах, признанных аварийными и подлежащими сносу и расположенных на застроенной территории, следует квалифицировать не более как административные предпосылки исполнения застройщиком своих обязанностей по договору <264>.
--------------------------------
<264> Козлова Е.Б. Гражданско-правовая природа договора о развитии застроенной территории // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. Тамбов: Грамота, 2012. N 10. Ч. 2. С. 82 - 89; (дата обращения: 04.01.2014).
Что касается сроков жилищного и иного строительства, то они, как правило, довольно значительны. В соответствии с п. 2.1.4 договора от 29 января 2008 г. N 03-08 о развитии застроенной территории "городской округ Подольск Московской области" микрорайона "Южный" в границах улиц: Космонавтов, Правды, Машиностроителей, который был заключен между администрацией города Подольска и ООО "ПЖИ-Строй", застройщик обязуется осуществить в соответствии с проектом планировки застроенной территории строительство и (или) реконструкцию объектов инженерной, социальной и коммунально-бытовой инфраструктур, предназначенных для обеспечения застроенной территории в соответствии с утвержденным проектом планировки застроенной территории в течение 66 месяцев с момента заключения настоящего договора; максимальные сроки выполнения указанного обязательства: 72 месяца (т.е. 6 лет) <265>.
--------------------------------
<265> (дата обращения: 08.01.2014).
В некоторых случаях публичное образование и застройщик хотя и определяют максимальные сроки выполнения обязательств по развитию застроенной территории путем сноса ветхих жилых домов, строительства новых домов, объектов социального и коммунально-бытового назначения, реконструкции и строительства инженерных сетей, объектов благоустройства, однако оговаривают возможность корректировки сроков строительства и реконструкции, например, объектов инженерной, социальной и коммунально-бытовой инфраструктур, являющихся муниципальной собственностью. Так, в п. 2.1.5.3 договора от 4 декабря 2009 г. N 212 о развитии застроенной территории п. Львовский городского поселения Львовский Подольского муниципального района МО, участниками которого являются администрация Подольского муниципального района МО, администрация городского поселения Львовский и ООО "Подольская жилищная инициатива", было указано на то, что срок исполнения застройщиком обязательств - до 31 декабря 2016 г., расписанный конкретно по видам объектов в п. п. 2.1.5.1 и 2.1.5.2, подлежит "уточнению после разработки и утверждения проекта планировки с подписанием дополнительного соглашения к договору". При этом закончить строительство на застроенной территории ООО "Подольская жилищная инициатива" должно до 31 декабря 2017 г. <266>. Впоследствии дополнительным соглашением от 10.03.2011 N 1 стороны вообще исключили из договора п. п. 2.1.5.1, 2.1.5.2 и 2.1.5.3, оставив неизменным общий срок окончания строительства <267>. соглашением от 13.08.2013 N 81 стороны разделили строительство на два этапа (внеся изменения в п. 1.1, который стал п. 1.2 договора) <268>, а Соглашением от 13.08.2013 N 82 стороны уточнили срок реализации строительства объектов второй очереди первого этапа <269>.
--------------------------------
<266> (дата обращения: 08.01.2014).
<267> (дата обращения: 08.01.2014).
<268> (дата обращения: 08.01.2014).
<269> (дата обращения: 08.01.2014).
С заключением договоров о развитии застроенных территорий (с таким его существенным условием, как местоположение и площадь застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии) напрямую связаны утвержденные представительным органом местного самоуправления муниципальные адресные программы развития застроенных территорий. Подобные программы позволяют определить, во-первых, количество жилых помещений, которые застройщику необходимо будет создать либо приобрести и передать в муниципальную собственность для дальнейшего предоставления гражданам, выселяемым из жилых помещений, предоставленных по договору социального найма; во-вторых, количество жилых помещений, принадлежащих гражданам на праве собственности, и соответственно, размер затрат на уплату выкупной стоимости за эти помещения. Следовательно, на основании сведений, содержащихся в адресной программе, застройщик определяет экономическую целесообразность заключения соответствующего договора.
Муниципальные адресные программы должны быть приняты до объявления аукционов на право заключить договор. Так, в г. Санкт-Петербурге Закон N 238-39 "Об адресной программе Санкт-Петербурга "Развитие застроенных территорий в Санкт-Петербурге" принят 6 мая 2008 года, а первые торги по продаже права на заключение договора состоялись в сентябре того же года. Решением Рязанского городского Совета от 27.11.2007 N 944-III утверждена муниципальная целевая адресная программа "Развитие застроенных территорий города". Мероприятия по реализации программы начались в 2009 году. Муниципальная адресная программа развития застроенных территорий города Ростова-на-Дону на 2009 - 2011 годы принята решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 25.12.2008 N 493 <270>.
--------------------------------
<270> Дробышева Н.А. Указ. соч.
После утверждения документации по планировке застроенной территории, в отношении которой принято решение о ее развитии, осуществляется подготовка проекта межевания территории. Подготовка проектов межевания подлежащих застройке территорий осуществляется в целях установления границ незастроенных земельных участков, планируемых для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства, а также границ земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения (ч. 2 ст. 43 ГрК).
Состав проекта межевания территории согласно ч. 5 ст. 43 ГрК включает в себя чертежи межевания территории, на которых отображаются:
1) красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории;
2) линии отступа от красных линий в целях определения места допустимого размещения зданий, строений, сооружений;
3) границы застроенных земельных участков, в том числе границы земельных участков, на которых расположены линейные объекты;
4) границы формируемых земельных участков, планируемых для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства;
5) границы земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения;
6) границы территорий объектов культурного наследия;
7) границы зон с особыми условиями использования территорий;
8) границы зон действия публичных сервитутов.
Состав сведений в конкретном проекте межевания территории необязательно включает все элементы, перечисленные в ч. 5 ст. 43 ГрК. Например, границы земельных участков, территорий и зон, которые указаны в пунктах 5, 6 и 7 ч. 5 ст. 43 ГрК, не указываются, если не существуют сами участки, территории и зоны из-за незначительности площади квартала (его части) или территории, которая образуется улицами.
В составе проектов межевания территорий осуществляется также подготовка градостроительных планов земельных участков, подлежащих застройке, и может осуществляться подготовка градостроительных планов застроенных земельных участков (ч. 6 ст. 43 ГрК). Однако данный вопрос в каждом случае решается индивидуально.
Проект межевания территории является актом публичного органа, который отображает пространственные характеристики образованных в пределах такой территории земельных участков как объектов гражданского оборота, и в силу этого данный акт адресован не неопределенному кругу лиц, а лишь тем лицам, которые являются их собственниками или обладают в отношении их иными правами или могут приобрести на них права по основаниям, установленным законом, в том числе как собственники расположенных на них объектов недвижимости на основании статьи 36 Земельного кодекса России. С учетом этого проект межевания территории не содержит норм права и по своей юридической природе является ненормативным актом <271>.
--------------------------------
<271> Постановление ВАС РФ от 19.02.2013 по делу N 13427/12 // .
Зачастую по составу, содержанию и процедуре согласования и утверждения проекты планировки и проекты межевания территорий при размещении различных объектов капитального строительства идентичны. Отличаются они площадью проектирования.
В идеале одна из основных целей проектов планировки и межевания, которые разрабатываются для территории, в границах которой находятся земельные участки, - упорядочить местоположение их границ, в том числе привести их в соответствие с красными линиями, ликвидировать чересполосицу, чрезмерно сложную конфигурацию земельных участков. Однако на практике разрешить указанные задачи крайне сложно. В законодательстве в рамках подготовки проектов межевания не установлены правила изменения местоположения границ земельных участков, которые находятся как в собственности граждан и юридических лиц, так и публичных образований, предоставленных ранее аренду. То есть не проекты межевания являются основанием для формирования границ земельных участков, а границы последних, начертанные зачастую без какого бы то ни было основания, определяют решения по проектам межевания. А это предопределяет корректировку красных линий, несмотря на то, что они могли быть установлены за десятки лет до образования конкретного земельного участка, пересекающего красную линию <272>.
--------------------------------
<272> Никонов П.Н. Анализ процесса обеспечения территории Санкт-Петербурга документацией по планировке и межеванию территории // (дата обращения: 08.01.2014).
Утверждение документации по планировке застроенной территории связано также с изъятием земельных участков для муниципальных нужд в рамках института развития застроенных территорий. Анализ правоприменительной практики, в частности принятых решений органов местного самоуправления, а также актов, принятых на уровне отдельных городских округов, позволяет сделать вывод о том, что решение о развитии застроенной территории является основанием для изъятия земельного участка для муниципальных нужд <273>.
--------------------------------
<273> Зарипова А.Г. Соотношение полномочий органа местного самоуправления по принятию решений о развитии застроенных территорий с полномочиями по изъятию земельного участка для муниципальных нужд // (дата обращения: 04.01.2014).
Согласно письму Росстроя от 02.06.2008 N ОС-2724/02-1 "О разъяснении полномочий органов местного самоуправления при принятии решений о развитии застроенных территорий" органы местного самоуправления наделены полномочиями по принятию решений о развитии застроенных территорий, предусмотренных ГрК, вне зависимости от того, имеются ли указанные полномочия в уставе органа местного самоуправления <274>.
--------------------------------
<274> Письмо Росстроя от 02.06.2008 N ОС-2724/02-1 "О разъяснении полномочий органов местного самоуправления при принятии решений о развитии застроенных территорий" // .
Пункт 4 ст. 30 ЗК устанавливает этапы предоставления земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта как физическим, так и юридическим лицам. Причем предоставление земельного участка возможно как после проведения торгов (конкурсов, аукционов), так и без проведения таковых, на праве собственности или в аренду. Проведение торгов (конкурсов, аукционов) осуществляется в соответствии с Правилами об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков (утв. Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. N 808 <275>).
--------------------------------
<275> СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4587.
Пункт 5 ст. 30 ЗК представляет собой сжатое перечисление этапов предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта. Подпункты 1 и 2 п. 5 отсылают участников земельных отношений к ст. 31 ЗК, которая регулирует выбор земельного участка и осуществление кадастровых работ по его образованию (см. комментарий к ст. 31 ЗК), а подп. 3 п. 5 (принятие решения о предоставлении земельного участка) - к ст. 32 ЗК (см. комментарий к ст. 32 ЗК).
Пункт 6 ст. 30 ЗК регулирует ситуацию, которая возникает, например, при принудительном прекращении прав на земельный участок, отказе лица от права на земельный участок или при приобретении публичным образованием земельного участка в результате гражданско-правовой сделки (статьи 45, 52 и 53 ЗК) <276>. Предоставление таких земельных участков осуществляется в соответствии с подп. 3 и 4 п. 4 ст. 30 ЗК.
--------------------------------
<276> Попов М.В. Указ. соч. С. 98.
Правило п. 7 ст. 30 ЗК является не чем иным, как перечислением юридически значимых действий, основанием для которых является решение исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления о предоставлении земельного участка для строительства или протокол о результатах торгов (конкурсов, аукционов) - государственной регистрации вещных прав (постоянного (бессрочного) пользования и права собственности), а также договора аренды земельного участка.
Пункт 8 ст. 30 ЗК предусматривает, что решение или выписка из него о предоставлении земельного участка для строительства либо об отказе в его предоставлении выдается заявителю в семидневный срок со дня его принятия.
Пункт 9 ст. 30 ЗК предусматривает право на обжалование в суде отказов в предоставлении земельного участка и последствия признания их недействительными (см. комментарий к ст. ст. 60 и 61 ЗК). Пункт 10 ст. 30 ЗК является продолжением правила п. 9 и особо подчеркивает, что решение суда, обязывающее предоставить земельный участок для строительства, в резолютивной части должно содержать обязывание предоставить его в течение определенного срока с момента вступления решения суда в силу, а также условия его предоставления (либо в соответствии с условиями проведения торгов, либо в соответствии с п. 4 ст. 30 ЗК предоставление земельного участка в аренду). В случае признания судом недействительным отказа в предоставлении земельного участка для строительства и обязывания предоставить земельный участок согласно ч. 3 ст. 19.9 КоАП РФ отказ должностного лица в удовлетворении заявления гражданина или юридического лица о предоставлении находящегося в государственной или муниципальной собственности земельного или лесного участка либо водного объекта по не предусмотренным законом основаниям влечет еще и наложение административного штрафа в размере от пяти тысяч до двенадцати тысяч рублей <277>.
--------------------------------
<277> Новая редакция статьи 19.9 КоАП введена в действие Федеральным законом от 2 декабря 2013 г. N 342-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" // Российская газета. 2013. 4 декабря. N 6249. Новая редакция ст. 19.9 КоАП вступила в силу 14 декабря 2013 г.
Пункт 12 ст. 30 ЗК не является самостоятельным правилом и в вопросе о предоставлении иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам земельных участков для строительства отсылает к п. 2 ст. 5, п. 3 ст. 15, п. 1 ст. 22, п. п. 4 и 5 ст. 28 ЗК.
Пункт 14 ст. 30 ЗК предусматривает, что земельный участок в границах особой экономической зоны или на прилегающей к ней территории предоставляется для строительства объектов инфраструктуры этой зоны без проведения торгов (конкурсов, аукционов) и предварительного согласования мест размещения таких объектов лицу, с которым уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти заключено соглашение о взаимодействии в сфере развития инфраструктуры особой экономической зоны, в аренду на основании заявления о предоставлении земельного участка. Особенности предоставления для строительства земельных участков, расположенных в пределах территорий особых экономических зон, резидентам указанных зон определяются Федеральным законом от 22.07.2005 N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" <278> (далее - Закон N 116-ФЗ). Особая экономическая зона - это часть территории Российской Федерации, которая определяется Правительством РФ и на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности, а также может применяться таможенная процедура свободной таможенной зоны. Порядок предоставления земельных участков, расположенных в пределах территории особой экономической зоны, и порядок пользования указанными земельными участками определяют ст. ст. 32 - 35 Закона N 116-ФЗ. Органы управления особыми экономическими зонами управляют и распоряжаются земельными участками в ее границах на основании соглашения о создании особой экономической зоны в соответствии с законодательством Российской Федерации и с учетом положений Закона N 116-ФЗ. Земельные участки в пределах территории особой экономической зоны могут предоставляться во временное владение и пользование исключительно на основании договора аренды. Арендаторы земельных участков в пределах территории особой экономической зоны - собственники созданных ими объектов недвижимости имеют право выкупа расположенных под указанными объектами земельных участков в соответствии с законодательством Российской Федерации.
--------------------------------
<278> СЗ РФ. 2005. N 30. Ч. II. Ст. 3127.
Пункты 15, 16 и 17 ст. 30 ЗК введены ст. 2 Федерального закона от 05.04.2011 N 56-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран - участников форума "Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество" в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" <279>. Указанные пункты регулируют отношения, возникающие в связи с реализацией крупных целевых проектов в рамках исполнения Российской Федерацией своих международных обязательств по организации и проведению встреч глав государств и правительств. Причем п. п. 15, 16 и 17 ст. 30 ЗК предусматриваются соглашения о передаче в государственную или муниципальную собственность как застроенных земельных участков с объектами социально-культурного, коммунально-бытового назначения, объектами инженерной, транспортной инфраструктур, так и участков, в отношении которых документацией по планировке территории предусмотрено размещение необходимых для проведения международных встреч объектов. Соглашение, указанное в п. п. 15 или 16 ст. 30 ЗК, должно предусматривать предоставление безвозмездно равноценного земельного участка взамен переданного в государственную или муниципальную собственность земельного участка (п. 17 ст. 30 ЗК).
--------------------------------
<279> СЗ РФ. 2011. N 15. Ст. 2029.
Другой комментарий к Ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации
1. Комментируемая статья определяет порядок предоставления земельных участков для строительства и формулирует юридический состав, являющийся основанием приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности.
Комментируемая статья вводит в земельное законодательство новое понятие - "формирование земельного участка". Выполнение работ по формированию земельного участка является первичной основой юридического состава по предоставлению участка. В его содержание входит пять элементов: 1) работы по подготовке документов, которые требуются для государственного кадастрового учета земельного участка и осуществление государственного кадастрового учета земельного участка; 2) определение разрешенного использования земельного участка; 3) определение технических условий подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и платы за подключение объектов к сетям инженерно-технического обеспечения; 4) принятие решения о проведении торгов (конкурсов, аукционов) или предоставлении земельных участков без проведения торгов; 5) публикация сообщения о проведении торгов или приеме заявлений о предоставлении земельных участков без проведения торгов.
Особое значение имеет первая стадия процедуры формирования земельного участка. Именно на этом этапе происходит индивидуализация участка, т.е. определяются его местоположение, границы и площадь как документально, так и на местности (в натуре). В этом случае должны быть выполнены требования, предусмотренные Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости". Правовое значение процедуры формирования земельного участка заключается в индивидуализации участка земли как объекта соответствующих прав на него. Затем осуществляется государственный кадастровый учет земельного участка, т.е. идентификация участка земли. Следует особо подчеркнуть, что без выполнения работ по формированию земельного участка он не может быть предоставлен лицу.
Разрешенное использование земельного участка по общему правилу должно определяться на основе градостроительного регламента, установленного для соответствующей территориальной зоны в правилах землепользования и застройки - нормативном правовом акте органа местного самоуправления, а также в иных случаях, предусмотренных законодательством.
Затем должны быть определены технические условия подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения. Согласно ч. 10 ст. 48 Градостроительного кодекса России порядок определения и предоставления технических условий и определения платы за подключение, а также порядок подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения могут устанавливаться Правительством РФ. Действуют Правила определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения и Правила подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, утвержденные постановлением Правительства РФ от 13 февраля 2006 г. N 83.
На заключительном этапе принимается решение о проведении торгов или предоставлении земельных участков без торгов и публикуются сообщения о проведении торгов или приеме заявлений о предоставлении земельных участков без торгов.
2. ЗК выделяет две процедуры предоставления земельного участка: без предварительного согласования места размещения объекта и с предварительным согласованием места размещения объекта. Еще раз подчеркнем, что проведение любой из этих процедур допускается только при условии, что земельный участок сформирован.
Процедура предоставления земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта состоит из следующих стадий. На первой стадии проводятся работы по формированию земельного участка. Второй стадией является проведение торгов по продаже земельного участка в собственность или права на заключение договора аренды, либо предоставление земельного участка в аренду без проведения торгов. Третья стадия заключается в подписании протокола о результатах торгов или подписании договора аренды земельного участка в результате его предоставления без проведения торгов.
Особо следует отметить, что передача земельных участков в аренду без проведения торгов допускается при условии предварительной и заблаговременной публикации сообщения о наличии предлагаемых земельных участков в случае, если имеется только одна заявка.
3. В состав процедуры предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта включаются несколько иные стадии. На первой стадии осуществляется выбор земельного участка для размещения объекта и принимается решение о предварительном согласовании места его размещения в порядке, установленном в ст. 31 ЗК РФ. На второй стадии проводятся кадастровые работы и осуществляется государственный кадастровый учет земельного участка. Наконец, на третьей стадии принимается решение о предоставлении земельного участка в порядке, определенном в ст. 32 ЗК РФ.
В п. 11 комментируемой статьи указаны случаи, когда не должно проводиться предварительное согласование места размещения. Согласование места размещения объекта не проводится при размещении объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки (зонированием территорий), а также в случае предоставления земельного участка для нужд сельскохозяйственного производства или земельных участков из состава земель лесного фонда либо гражданину для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства.
4. Правовое значение выполнения указанных процедур предоставления земельных участков заключается в том, что предоставление участка в собственность без предварительного согласования места размещения объекта проводится на торгах, за некоторыми исключениями, а предоставление участка с предварительным согласованием - в аренду, постоянное бессрочное пользование или безвозмездное срочное пользование.
Порядок проведения торгов урегулирован в ст. 447-449 ГК РФ, в нормах ЗК РФ и в Правилах организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков, утвержденных постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. N 808.
Решение о предоставлении земельного участка либо протокол о результатах торгов являются основаниями для государственной регистрации права постоянного (бессрочного) пользования, либо для заключения договора купли-продажи земельного участка и государственной регистрации права собственности покупателя на землю или для заключения договора аренды земельного участка и его государственной регистрации.
Допускается обжалование решения об отказе в предоставлении участка в суд. Если суд признает решение об отказе недействительным, то в своем решении суд должен обязать соответствующий орган предоставить участок. При этом в решении должны быть указаны срок и условия предоставления земельного участка.
5. Иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам земельные участки предоставляются на тех же условиях, что и российским гражданам и юридическим лицам. При этом следует учитывать ограничения предоставления земельных участков в собственность, которые предусмотрены в п. 3 ст. 15 ЗК РФ, и условия, предусмотренные п. 5 ст. 28 ЗК РФ о том, что указанным лицам земельные участки предоставляются в собственность только за плату. Иные ссылки в комментируемой статье на соответствующие нормы ЗК РФ либо касаются общих для всех условий предоставления земельных участков или вовсе не имеют особого значения для решения вопроса о предоставлении земельных участков лицам, указанным в п. 12 комментируемой статьи (например, п. 2 ст. 5 ЗК РФ).
6. В соответствии с п. 14 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" с 1 января 2010 г. при отсутствии правил землепользования и застройки предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не осуществляется. Настоящее правило не распространяется на земельные участки, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, а также на земельные участки, предоставляемые в соответствии с документами территориального планирования РФ и документами территориального планирования субъектов РФ.