Новая редакция Ст. 15 ЗК РФ
1. Собственностью граждан и юридических лиц (частной собственностью) являются земельные участки, приобретенные гражданами и юридическими лицами по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации.
2. Граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность. Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в собственность граждан и юридических лиц, за исключением земельных участков, которые в соответствии с настоящим Кодексом, федеральными законами не могут находиться в частной собственности.
3. Иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе Российской Федерации, и на иных установленных особо территориях Российской Федерации в соответствии с федеральными законами.
Комментарий к Статье 15 ЗК РФ
Комментируемая глава посвящена правовым режимам собственности на землю в РФ. Конституцией РФ допускается возможность нахождения земли в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ч. 2 ст. 9).
Особенности правового режима частной собственности на землю, в том числе объекты, субъекты и их основные права, регламентируются положениями ст. 15 комментируемого Кодекса.
Право собственности, охватывающее правомочия владения, пользования и распоряжения, является наиболее полным вещным правом. Согласно п. 2 ст. 209 ГК собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом. Аналогично, применительно к земельным правоотношениям, в п. 1 ст. 260 ГК РФ закрепляются правомочия собственника земельного участка продавать его, дарить, отдавать в залог, сдавать в аренду и т.п.
При этом, учитывая значение земли как основы жизни и деятельности народов РФ, Конституцией РФ, а вслед за ней и федеральным законодательством, декларируется право собственника земли свободно владеть, пользоваться и распоряжаться ею, только если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц (ч. 2 ст. 36 Конституции РФ, п. 2 ст. 209 ГК РФ, подп. 2 п. 1 ст. 1 ЗК).
В соответствии с п. 1 комментируемой статьи субъектами частной собственности могут быть граждане и юридические лица (в ч. 1 ст. 36 Конституции РФ используется более абстрактная формулировка - объединение граждан <144>).
--------------------------------
<144> Содержание понятия "объединение граждан" раскрыто в п. 2 Постановления КС РФ от 24.10.1996 N 17-П "По делу о проверке конституционности части первой статьи 2 Федерального закона от 7 марта 1996 г. "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об акцизах" // СЗ РФ. 1996. N 45. Ст. 5202.
В действующем законодательстве РФ отсутствует легальное определение понятия "гражданин". Исходя из дефиниции гражданства, закрепленной в ст. 3 Федерального закона от 31 мая 2002 года N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" <145>, гражданином является физическое лицо, имеющее устойчивую правовую связь с государством, в данном случае с РФ, выражающуюся в совокупности взаимных прав и обязанностей.
--------------------------------
<145> СЗ РФ. 2002. N 22. Ст. 2031.
В свою очередь, юридическим лицом согласно п. 1 ст. 48 ГК признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.
В зависимости от основной цели деятельности юридические лица подразделяются на коммерческие и некоммерческие организации. Юридические лица, являющиеся коммерческими организациями, могут создаваться в форме хозяйственных товариществ и обществ, хозяйственных партнерств, производственных кооперативов, государственных и муниципальных унитарных предприятий. Юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом (п. п. 2 и 3 ст. 50 ГК РФ).
Стоит добавить, что не все из указанных видов юридических лиц могут выступать собственниками принадлежащего им имущества, в том числе и земельных участков. Так, в соответствии со ст. ст. 120, 296 ГК собственниками имущества государственных (муниципальных) учреждений выступают РФ, субъекты РФ и муниципальные образования. Земельные участки предоставляются государственным (муниципальным) учреждениям на праве постоянного (бессрочного) пользования (п. 1 ст. 20 ЗК) <146>.
--------------------------------
<146> См. подробнее: комментарий к ст. 20 ЗК.
На основании ч. 2 ст. 35 Конституции РФ субъекты права собственности могут реализовывать свои субъективные права в отношении принадлежащего им имущества единолично (индивидуальная собственность) либо сообща (общая собственность). При этом согласно п. п. 2 и 3 ст. 244 ГК РФ общая собственность, как правило, является долевой, то есть с определением доли каждого из собственников в праве собственности, за исключением случаев, когда законом предусмотрено образование совместной собственности на это имущество, то есть без определения таких долей.
Например, земельные участки, входящие в состав имущества КФХ принадлежат его членам на праве совместной собственности, если соглашением между ними не предусмотрено выделение доли каждому члену такого хозяйства (ст. 6 Закона о КФХ).
Пункт 1 комментируемой статьи 15 ЗК РФ, помимо субъектов частной собственности на землю, устанавливает и объект рассматриваемых правоотношений. Из всех перечисленных в п. 1 ст. 6 ЗК объектов земельных отношений объектами частной собственности на землю могут быть только земельные участки. Забегая вперед, скажем, что это распространяется на весь институт права собственности на землю, включая государственную и муниципальную формы собственности <147>.
--------------------------------
<147> См.: комментарий к ст. ст. 17 - 19 ЗК.
Под земельным участком в силу ст. 11.1 ЗК понимается часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами <148>.
--------------------------------
<148> См. подробнее: комментарий к ст. 11.1 ЗК.
Согласно нормам п. п. 2 и 3 ст. 261 ГК право собственности на земельный участок по общему правилу распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой, водные объекты, находящиеся на нем растения. В пространственном соображении это означает, что собственник земельного участка может использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка, то есть возводить дом, сажать корнеплоды и т.п. Вместе с тем реализация правомочий собственника земельного участка не должна нарушать права других лиц. Кроме того, из указанного правила законодательством, в том числе законодательством о недрах <149>, об использовании воздушного пространства <150> могут быть установлены исключения.
--------------------------------
<149> См.: ст. 1.2 Закона N 2395-1.
<150> См.: ст. 1 Воздушного кодекса РФ от 19 марта 1997 года N 60-ФЗ // СЗ РФ. 1997. N 12. Ст. 1383.
Основания возникновения права частной собственности, как следует из п. 1 ст. 15 и п. 1 ст. 25 комментируемого Кодекса, предусматриваются федеральным законодательством. Согласно общему положению п. 1 ст. 8 ГК гражданские права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами, а также из действий граждан и юридических лиц, которые хотя и не предусмотрены законом или такими актами, но в силу общих начал и смысла гражданского законодательства порождают гражданские права и обязанности. Некоторые из оснований возникновения гражданских прав и обязанностей, перечень которых приводится в вышеуказанной норме гражданского законодательства РФ, могут выступать в качестве юридических фактов, с которыми законодатель связывает возникновение права частной собственности на земельные участки. К таковым, в частности, относятся сделки купли-продажи, мены, дарения и др., акты государственных органов и органов местного самоуправления о предоставлении в собственность земельных участков, судебные решения о признании права на земельный участок, наследование и т.п. <151>.
--------------------------------
<151> См. подробнее: комментарий к главе V ЗК.
В п. 2 комментируемой статьи декларируется право граждан и юридических лиц на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность. Данное право основывается на базовом принципе гражданского законодательства РФ - равенство участников гражданских правоотношений (п. 1 ст. 1 ГК). В свою очередь, указанный принцип гражданского законодательства РФ берет свое начало из конституционного принципа равенства независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств (ч. 2 ст. 19 Конституции РФ).
Исходя из общих положений о праве собственности граждан и юридических лиц, установленных ст. 213 ГК России, в частной собственности может находиться любое имущество, за исключением отдельных видов имущества, которое в соответствии с законом не может принадлежать гражданам или юридическим лицам. Количество и стоимость имущества, находящегося в частной собственности, не ограничиваются <152>.
--------------------------------
<152> В целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства законом могут быть установлены изъятия из данного правила. См., например: п. 2 ст. 4 Закона N 101-ФЗ.
Виды земельных участков, которые не могут находиться в собственности граждан и юридических лиц, определены в ст. 27 комментируемого Кодекса. Условно их можно разделить на две группы: земли, изъятые из оборота, и земли, ограниченные в обороте <153>.
--------------------------------
<153> См. подробнее: комментарий к ст. 27 ЗК.
Кроме того, ограничения на передачу в частную собственность земельных участков содержатся также в других законодательных актах РФ. Так, например, согласно п. 8 ст. 28 Закона N 178-ФЗ отчуждению из государственной (муниципальной) собственности не подлежат земельные участки в составе земель, в том числе:
- лесного фонда и водного фонда, особо охраняемых природных территорий и объектов;
- зараженных опасными веществами и подвергшихся биогенному заражению;
- общего пользования (площади, улицы, проезды, автомобильные дороги, набережные, парки, лесопарки, скверы, сады, бульвары, водные объекты, пляжи и другие объекты).
Ограничения права граждан и юридических лиц обладать правом частной собственности на отдельные виды земельных участков обусловлены приоритетом публичного интереса в определенных сферах жизнедеятельности и сообразуются с конституционным положением ч. 3 ст. 55 Конституции РФ о том, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
В соответствии с п. 3 комментируемой статьи к субъектам частной собственности на землю относятся не только граждане РФ и российские юридические лица, но и иностранные граждане, лица без гражданства, а также иностранные юридические лица.
Федеральный закон от 31 мая 2002 года N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" определяет иностранного гражданина как лицо, не являющееся гражданином РФ и имеющее гражданство (подданство) иностранного государства. Лицом без гражданства (апатридом) признается лицо, не являющееся гражданином РФ и не имеющее доказательства наличия гражданства иностранного государства.
Четкое легальное определение иностранного юридического лица отсутствует в действующем законодательстве РФ. Из содержания п. 11 ст. 2 Федерального закона от 8 декабря 2003 года N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" <154> можно сделать вывод о том, что основным критерием для определения национальности юридического лица служит право иностранного государства. Имеется в виду, что юридическое лицо, созданное в соответствии с законодательством иностранного государства, признается иностранным юридическим лицом.
--------------------------------
<154> СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4850.
Вместе с тем Федеральным законом от 10 декабря 2003 года N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле" <155> при определении понятия "юридическое лицо-нерезидент" вышеуказанный критерий дополняется еще и местонахождением данного юридического лица за пределами территории РФ (подп. "б" п. 7 ст. 1).
--------------------------------
<155> СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4859.
В целях создания необходимой правовой определенности представляется, что обозначенный законодательный пробел уже давно нуждается в восполнении.
В ч. 3 ст. 62 Конституции РФ установлен национальный режим для иностранных граждан и лиц без гражданства, заключающийся в том, что указанные лица пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ. Вместе с тем федеральным законом или международным договором могут быть установлены определенные изъятия из национального режима правового регулирования правового статуса данных субъектов, в том числе при осуществлении права землепользования.
Так, особенность правового режима частной собственности на землю иностранных граждан, лиц без гражданства, а также иностранных юридических лиц проявляется в том числе в ограничении круга объектов частной собственности на землю. По сравнению с гражданами РФ и российскими юридическими лицами рассматриваемые субъекты земельных правоотношений не вправе приобретать на праве собственности земельные участки, находящиеся на приграничных территориях и на иных, установленных особо территориях РФ в соответствии с федеральными законами.
Комментируемое положение п. 3 ст. 15 ЗК стало предметом рассмотрения КС РФ как допускающее в принципе право указанных лиц на приобретение в собственность земельных участков вне таких территорий. КС РФ, признавая названное положение комментируемого Кодекса не противоречащим Конституции РФ, аргументировал свою позицию главным образом тем, что "при предоставлении земли в частную собственность приобретателю передается не часть государственной территории, а лишь земельный участок как объект гражданских прав, что не затрагивает суверенитет Российской Федерации и ее территориальную целостность" <156>.
--------------------------------
<156> Постановление КС РФ от 23 апреля 2004 года N 8-П "По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы" // СЗ РФ. 2004. N 18. Ст. 1833.
В то же время, как было отмечено в указанном решении КС РФ, особый правовой статус иностранных граждан, лиц без гражданства, а также иностранных юридических лиц в земельных правоотношениях "...имеет целью обеспечить суверенные права Российской Федерации на все ее природные богатства и ресурсы, защитить интересы российской экономики в переходный период, гарантировать российским гражданам и юридическим лицам относительно равные условия конкуренции с иностранным капиталом" <157>. В этой связи законодателем устанавливаются ограничения по кругу объектов частной собственности иностранных субъектов земельных правоотношений.
--------------------------------
<157> Там же.
Ранее указывалось, что иностранным гражданам, лицам без гражданства, а также иностранным юридическим лицам не могут принадлежать на праве собственности земельные участки, находящиеся на приграничных территориях.
Закон РФ от 1 апреля 1993 года N 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации" <158> к приграничным территориям относит пограничные зоны, российские части вод пограничных рек, озер и иных водных объектов, внутренних морских вод и территориального моря РФ, где установлен пограничный режим, пункты пропуска через Государственную границу, а также территории административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и других территорий, прилегающих к Государственной границе, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водных объектов, побережью моря или пунктам пропуска.
--------------------------------
<158> ВСНД и ВС РФ. 1993. N 17. Ст. 594.
Закрытый перечень приграничных территорий, на которых иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, утвержден Указом Президента РФ от 9 января 2011 года N 26 <159>.
--------------------------------
<159> СЗ РФ. 2011. N 2. Ст. 268.
Также в п. 2 ст. 28 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 261-ФЗ "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <160> особо подчеркивается невозможность приобретения указанными субъектами земельных правоотношений права собственности на земельные участки, расположенные в границах морского порта.
--------------------------------
<160> СЗ РФ. 2007. N 46. Ст. 5557.
Кроме того, в отношении иностранных граждан, апатридов и иностранных юридических лиц установлены ограничения на обладание на праве собственности земельными участками из состава земель сельскохозяйственного назначения (ст. 3 Закона N 101-ФЗ).
Следует также уделить пару слов правовому статусу лиц, имеющих двойное гражданство, в части приобретения в собственность земельных участков.
В соответствии с п. 4 ст. 7 Федерального закона от 24 мая 1999 года N 99-ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" <161> лица, имеющие двойное гражданство, одно из которых - российское, не могут быть ограничены в правах и свободах и не освобождаются от обязанностей, вытекающих из гражданства РФ, если иное не предусмотрено международным договором РФ или федеральным законом.
--------------------------------
<161> СЗ РФ. 1999. N 22. Ст. 2670.
Ввиду того что комментируемая статья, регламентирующая правовой режим частной собственности на землю в РФ, а вслед за ней и другие нормативные правовые акты, не содержат указания на какие-либо ограничения прав лиц, имеющих двойное гражданство, на приобретение в собственность земельных участков, указанные лица наравне с гражданами РФ и юридическими лицами имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность. Аналогичная позиция по данному поводу сформулирована в п. 2 письма Минэкономразвития России от 12 октября 2011 года N Д02-7833 <162>.
--------------------------------
<162> .
Другой комментарий к Ст. 15 Земельного кодекса Российской Федерации
1. Согласно ч. 2 ст. 35 Конституции РФ каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами. Часть 1 ст. 36 Конституции РФ закрепляет право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю.
Право собственности представляет собой первоначальное субъективное право, непосредственно вытекающее из закона. Право собственности закрепляет за его обладателем экономическую власть над принадлежащим ему имуществом - земельным участком, что предполагает возможность собственника по своему усмотрению использовать принадлежащую ему землю. Однако закон определяет пределы такого усмотрения и право собственности на землю не носит абсолютного характера.
Право собственности на земельный участок является самым полным имущественным правом, предусмотренным гражданским и земельным законодательством. В основе этого права лежит дозволение совершать любые действия, разрешенные законом, учитывая публичный характер регулирования отношений собственности на землю и иные природные ресурсы (ч. 1 ст. 9 Конституции РФ).
Право собственности существует в течение всего того времени, пока существует имущество, являющееся его объектом, - земельный участок. Поэтому право собственности имеет бессрочный характер.
В основу права собственности заложен следующий принцип: одна и та же вещь (земельный участок) может принадлежать только одному собственнику или нескольким сособственникам.
В связи с этим право собственности имеет исключительный характер.
Объектом права частной собственности на землю является непосредственно сама поверхность земли, т.е. земельный участок. Согласно п. 2 ст. 261 ГК РФ, если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и водные объекты, находящиеся на нем растения. Это пространственная сфера деятельности собственника земельного участка. На своем участке собственник вправе строить здания, строения и возводить необходимые ему сооружения. Эта территория может также использоваться им как средство производства. На ней можно выращивать плодовые, декоративные деревья, кустарники и другие растения. На земельном участке могут находиться растительность, водные объекты, которые собственник также может использовать.
Деятельность собственника на своем земельном участке осуществляется в определенном пространстве: воздушном или подземном. Для того чтобы построить дом, нужно возвести фундамент, вторгнувшись в подземное пространство, и занять часть воздушного пространства над земельным участком в результате постройки здания. Поэтому законодательство закрепляет также право собственника земельного участка на пространство, т.е. на использование определенного объема воздушного столба над земельным участком или на использование части подземного пространства (недр).
Согласно п. 3 ст. 261 ГК РФ собственник земельного участка вправе использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью участка, если иное не предусмотрено Законами о недрах, об использовании воздушного пространства, иными законами и не нарушает прав других лиц. Возможность обладания на праве собственности другими природными объектами и порядок их использования устанавливаются законодательством о природных ресурсах.
В частной собственности находятся земельные участки, которые приобретены гражданами и юридическими лицами по основаниям, предусмотренным законодательством, т.е. законно.
2. Земельное законодательство (п. 2 комментируемой статьи) закрепляет право граждан и юридических лиц на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность, т.е. равное право на приватизацию земельных участков.
В собственности граждан и юридических лиц, как предусмотрено статей 213 ГК РФ, может находиться любое имущество, за исключением отдельных видов имущества, которое в соответствии с законом не может принадлежать гражданам или юридическим лицам. Количество и стоимость имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц, не ограничиваются, за исключением случаев, когда такие ограничения установлены законом в указанных выше целях.
Статья 27 ЗК РФ определяет виды земельных участков, которые не могут находиться в частной собственности, тем самым очерчивая круг объектов права частной собственности. Земельные участки, которые не подлежат приватизации, делятся на две группы: земли, изъятые из оборота, и земли, ограниченные в обороте.
Вопрос о праве собственности юридических лиц на землю решается на основе ст. 213 ГК РФ, которая предусматривает, что коммерческие и некоммерческие организации, кроме государственных и муниципальных предприятий, а также учреждений, являются собственниками имущества, переданного им в качестве вкладов (взносов) их учредителями (участниками, членами), а также имущества, приобретенного этими юридическими лицами по иным основаниям. Общественные и религиозные организации (объединения), благотворительные и иные фонды являются собственниками приобретенного ими имущества и могут использовать его лишь для достижения целей, предусмотренных их учредительными документами.
Следует заметить, что законодательство не устанавливает никаких особенностей права собственности юридических лиц на земельные участки. Право собственности на земельный участок юридического лица не связано с его организационно-правовой формой и подчинено общим нормам гражданского законодательства, определяющего режим имущества юридического лица. В законодательстве нет различий в правовом режиме земельных участков, находящихся в собственности юридических лиц, и в содержании принадлежащих им правомочий. Равноправие всех так называемых "форм и видов" собственности обеспечивается единым для всех субъектов механизмом реализации права собственности и защиты прав собственника имущества (земельного участка).
3. Иностранные граждане, иностранные юридические лица и лица без гражданства, как и российские граждане и юридические лица, могут иметь в собственности землю (земельные участки). Иностранные граждане и лица без гражданства, как установлено в ч. 3 ст. 62 Конституции РФ, пользуются в России правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ.
Как указано в п. 2 ст. 5 ЗК РФ, права иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц на приобретение в собственность земельных участков определяются в соответствии с Земельным кодексом РФ, федеральными законами. Основное ограничение прав указанных лиц на приобретение в частную собственность земельных участков состоит в следующем. Согласно п. 3 комментируемой статьи иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом РФ в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе РФ, и на иных установленных особо территориях РФ в соответствии с федеральными законами.
Статья 3 Закона РФ "О Государственной границе Российской Федерации" определяет приграничную территорию как территорию пограничной зоны, российской части вод пограничных рек, озер и иных водных объектов, внутренних морских вод и территориального моря РФ, где установлен пограничный режим, пунктов пропуска через Государственную границу, а также территорий административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и других территорий, прилегающих к Государственной границе, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водных объектов, побережью моря или пунктам пропуска.
До установления Президентом РФ перечня приграничных территорий не допускается предоставление земельных участков, расположенных на этих территориях, в собственность иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам (п. 5 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации"). Пока соответствующий указ Президентом РФ принят не был.
23 апреля 2004 г. Конституционный Суд РФ принял постановление N 8-П "По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы". В этом постановлении, в частности, было отмечено, что согласно ч. 3 ст. 62 Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ. Тем самым Конституция РФ в качестве общего принципа российского законодательства устанавливает "национальный режим" для иностранных лиц и лиц без гражданства, т.е. в отношении прав и обязанностей приравнивает их к российским гражданам.
Исходя из того, что в силу ГК РФ, конкретизирующего конституционный принцип национального режима, правила гражданского законодательства применяются к отношениям с участием иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц, если иное не предусмотрено федеральным законом (абз. 4 п. 1 ст. 2), и в соответствии с ч. 3 ст. 36 Конституции РФ, согласно которой условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона, ЗК устанавливает право иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц приобретать в собственность земельные участки на территории РФ.
Сама по себе возможность предоставления иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам права на определенных условиях приобретать в собственность и в определенных пределах владеть, пользоваться и распоряжаться земельными участками - постольку, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте (п. 1 ст. 260 ГК РФ), - не противоречит конституционно-правовому статусу земли как публичного достояния многонационального народа России и вытекает из ч. 2 ст. 9 и ч. 1 и 2 ст. 35 Конституции РФ во взаимосвязи с ч. 3 ст. 62.
Вместе с тем, осуществляя соответствующее регулирование, федеральный законодатель в силу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ обязан обеспечивать защиту конституционно значимых ценностей и соблюдать баланс конституционных прав, закрепленных, с одной стороны, в указанных статьях Конституции РФ, а с другой - в ч. 1 ст. 9, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и в ч. 1 ст. 36, согласно которой право иметь в частной собственности землю принадлежит гражданам и их объединениям. При этом, однако, он должен исходить из вытекающего из ст. 9 и 36 Конституции РФ приоритета права российских граждан иметь в собственности землю, обеспечивая рациональное и эффективное использование земли и ее охрану, защиту экономического суверенитета РФ, целостность и неприкосновенность ее территории (ч. 1 и 3 ст. 4 Конституции РФ).
Реализуя свою конституционную обязанность, федеральный законодатель ввел некоторые ограничения для иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц в осуществлении права землепользования, тем самым установив изъятия из национального режима регулирования права частной собственности на землю. Так, ст. 15 ЗК РФ для указанных лиц введен запрет на обладание на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных и иных территориях РФ в соответствии с федеральными законами, а согласно п. 5 ст. 28 ЗК РФ земельные участки им предоставляются в собственность только за плату, т.е. не могут передаваться безвозмездно - в отличие от российских товариществ собственников жилья и граждан, которые в ряде случаев имеют такое право.
Кроме того, действующим законодательством для иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц предусмотрены определенные ограничения в отношении права собственности на земельные участки некоторых категорий. Так, согласно ст. 8 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица могут владеть и пользоваться земельными участками сельскохозяйственного назначения только на праве их аренды. Аналогичная норма, распространяющаяся также на юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50%, содержится в ст. 3 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".
Нормы, устанавливающие специальное регулирование для иностранных физических лиц, содержатся также в Федеральном законе "О континентальном шельфе Российской Федерации" и Законе РФ "О недрах", закрепляющих правила о порядке пользования участками континентального шельфа и недрами. Кроме того, Федеральным законом от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" определены территории, организации и объекты, посещение которых ограничено для иностранцев.
Указанное правовое регулирование имеет целью обеспечить суверенные права Российской Федерации на все ее природные богатства и ресурсы, защитить интересы российской экономики в переходный период, гарантировать российским гражданам и юридическим лицам относительно равные условия конкуренции с иностранным капиталом и тем самым - реализацию ими конституционного права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.
Таким образом, положения ЗК, которыми регулируются вопросы, касающиеся предоставления в собственность иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам земельных участков, расположенных на определенных территориях, не противоречат Конституции РФ, как направленные на конкретизацию ее положений о предназначении и конституционно-правовом статусе земли.