Новая редакция Ст. 17 ЗК РФ
1. В федеральной собственности находятся земельные участки:
которые признаны таковыми федеральными законами;
право собственности Российской Федерации на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю;
которые приобретены Российской Федерацией по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.
2. Утратил силу с 1 июля 2006 г.
Комментарий к Статье 17 ЗК РФ
Комментируемая статья выделяет три основания возникновения федеральной собственности на земельные участки.
В качестве первого основания выступает специальное указание в федеральном законе на принадлежность земель РФ, что обусловлено, как правило, правовым режимом земельного участка, то есть соотношением его целевого назначения и вида разрешенного использования.
Ряд таких указаний имеется в самом ЗК. Например, согласно п. 4 ст. 87 ЗК в федеральной собственности находятся земли промышленности и иного специального назначения, занятые федеральными энергетическими системами, объектами использования атомной энергии, федеральным транспортом, путями сообщения, объектами федеральной информатики и связи, объектами, обеспечивающими космическую деятельность, объектами обороны и безопасности, объектами оборонного производства, объектами, обеспечивающими статус и защиту Государственной границы РФ, другими объектами, отнесенными к ведению РФ в соответствии со ст. 71 Конституции РФ. В соответствии с п. 6 ст. 95 ЗК федеральной собственностью также являются земли государственных заповедников и национальных парков. Кроме того, федеральной собственностью охватываются изъятые из гражданского оборота земельные участки, полный перечень которых закреплен в пункте 4 статьи 27 ЗК РФ.
Принадлежность земель РФ определяется также на основании других федеральных законов, в том числе кодифицированных. Так, в силу п. 1 ст. 8 ЛК РФ в федеральной собственности находятся лесные участки в составе земель лесного фонда. Пункт 1 ст. 7 Федерального закона от 3 июня 2006 года N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" <176> собственностью РФ называет земельные участки, в границах которых расположен пруд, обводненный карьер, если указанные водные объекты находятся на территориях двух и более субъектов РФ или данные земельные участки отнесены федеральными законами к федеральной собственности. В соответствии с п. 3 ст. 4 Федерального закона от 29 декабря 1994 года N 79-ФЗ "О государственном материальном резерве" <177> объектами федеральной собственности являются земельные участки, на которых расположено имущество организаций, входящих в систему государственного резерва. Федеральный закон от 8 мая 2009 года N 93-ФЗ "Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран - участников форума "Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество" в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <178> закрепляет собственность РФ на земельные участки, предназначенные для размещения необходимых для проведения саммита объектов федерального значения, то есть объектов, финансирование строительства которых предусмотрено полностью или частично за счет средств федерального бюджета либо полностью за счет средств юридических лиц (п. 1 ст. 10). Согласно п. 1 ст. 13 Федерального закона от 19 июля 1998 года N 113-ФЗ "О гидрометеорологической службе" <179> к исключительно федеральной собственности относятся земельные участки, отведенные под государственную наблюдательную сеть.
--------------------------------
<176> СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2380.
<177> СЗ РФ. 1995. N 1. Ст. 3.
<178> СЗ РФ. 2009. N 19. Ст. 2283.
<179> СЗ РФ. 1998. N 30. Ст. 3609.
Следующим основанием возникновения федеральной собственности на земельные участки является разграничение государственной собственности на землю, осуществляемое, как указывалось ранее, в соответствии с ЗК и другими федеральными законами <180>. Критерии такого разграничения установлены ст. 3.1 Закона о введении в действие ЗК. Условно названные критерии можно обозначить следующим образом:
--------------------------------
<180> См. подробнее: комментарий к ст. 16 ЗК.
1) критерий принадлежности земельного участка к виду публичной собственности расположенных на нем зданий, строений, сооружений, или объектный критерий, в соответствии с которым земельные участки, занятые указанными объектами, находящимися в собственности РФ, относятся к федеральной собственности;
2) критерий принадлежности земельного участка к виду публичной собственности занимающей его организации (организации, имеющей долю участия государства), или субъектный критерий, на основании которого в федеральной собственности находятся земельные участки:
- предоставленные органам государственной власти РФ, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти;
- находящиеся на праве постоянного (бессрочного) пользования, праве аренды, праве безвозмездного срочного пользования у государственных академий наук, а также у организаций, созданных государственными академиями наук и (или) подведомственных таким государственным академиям наук;
- предоставленные в аренду Государственной компании "Российские автомобильные дороги" федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства;
3) критерий специального законодательного закрепления собственности РФ на земельные участки и земли. Названный критерий перекликается с первым из рассмотренных оснований возникновения федеральной собственности на земельные участки.
Наконец, право собственности РФ на земельные участки может быть приобретено по основаниям, которые предусмотрены в гражданском законодательстве. В данном случае речь идет о юридических фактах, перечисленных в ст. 8 ГК. К таковым, в частности, относятся договоры и иные сделки, предусмотренные законом, а также договоры и иные сделки, хотя и не предусмотренные законом, но не противоречащие ему; акты государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве оснований возникновения права собственности на землю; судебные решения о признании права на землю; приобретение имущества по основаниям, допускаемым законом, и др.
В силу п. 1 ст. 124 ГК Российская Федерация, будучи субъектом гражданских правоотношений, участвует в указанных отношениях на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. При этом РФ выступает в гражданском обороте как юридическое лицо, если иное не вытекает из закона или особенностей ее публично-правового статуса (п. 2 ст. 124 ГК).
Особенность публично-правового статуса РФ, в частности, проявляется в том, что она может приобретать в собственность земельные участки как по тем же основаниям, что и другие участники этих отношений, например, посредством заключения сделок купли-продажи, дарения либо наследования земельных участков по завещанию или по закону (выморочное имущество), так и по специфическим основаниям, недоступным для граждан и юридических лиц.
Примером специфического основания возникновения федеральной собственности на земельные участки может служить изъятие земельного участка у собственника для государственных или муниципальных нужд путем выкупа, предусмотренное ст. 279 ГК РФ. Если земельный участок изымается в нуждах РФ, например, для размещения автомобильной дороги федерального значения, то и выкуп осуществляется РФ <181>.
--------------------------------
<181> См. подробнее: комментарий к ст. ст. 49 и 55 ЗК.
Кроме того, государству доступен такой способ приобретения земельных участков в федеральную собственность, как национализация, которая согласно положениям ст. 235 ГК осуществляется с возмещением собственнику земельного участка его стоимости и других убытков.
Указанные специфические основания возникновения права собственности РФ на землю представляют собой разновидность экспроприации. Их объединяет принцип возмещения стоимости имущества, подлежащего изъятию. Вместе с тем цели изъятия для государственных (муниципальных) нужд и национализации не равнозначны, что накладывает определенный отпечаток на правовую форму их реализации. Так, целями изъятия выступают разнообразные государственные (муниципальные) нужды (ст. 49 ЗК). Основания для национализации хоть законодательно не определены, но учитывая положение ст. 55 Конституции РФ о том, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, находятся на более высоком уровне, чем при изъятии. Исходя из этого решение об изъятии земельного участка для нужд РФ принимается федеральным органом исполнительной власти, а решение о национализации принимается в форме федерального закона. Кроме того, как отмечает Ю.К. Толстой, закон о национализации оспариванию в порядке гражданского судопроизводства не подлежит, суд может разрешать только споры о возмещении причиненных собственнику убытков, в том числе об их размере, которые ему должны быть возмещены <182>. Решение же об изъятии земельного участка для государственных (муниципальных) нужд может быть оспорено в принципе, включая вопрос о выкупной цене (ст. 282 ГК).
--------------------------------
<182> Гражданское право / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М., 1999. С. 365.
Пункт 2 комментируемой статьи Федеральным законом от 17 апреля 2006 года N 53-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" <183> (далее - Закон N 53-ФЗ), признан утратившим силу с 1 июля 2006 года.
--------------------------------
<183> СЗ РФ. 2006. N 17 (1 ч.). Ст. 1782.
Другой комментарий к Ст. 17 Земельного кодекса Российской Федерации
1. Комментируемая статья предусматривает три основных критерия нахождения земельных участков в федеральной собственности. Во-первых, право федеральной собственности на земельный участок может быть прямо признано федеральным законом. Во-вторых, право федеральной собственности возникает в результате разграничения государственной собственности на землю. И, в-третьих, право федеральной собственности может быть приобретено Российской Федерацией по основаниям, которые предусмотрены в гражданском законодательстве.
В последнем случае основаниями приобретения права собственности на землю являются юридические факты, перечисленные в ст. 8 ГК РФ. Такими основаниями могут быть договоры и иные сделки, предусмотренные законом, а также договоры и иные сделки, хотя и не предусмотренные законом, но не противоречащие ему; акты государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве оснований возникновения права собственности на землю; судебное решение; приобретение имущества по основаниям, допускаемым законом; события, с которыми закон или иной правовой акт связывает наступление гражданско-правовых последствий, и др.
Например, в соответствии со ст. 214 ГК РФ от имени Российской Федерации права собственника осуществляют органы и лица, указанные в ст. 125 ГК РФ. От имени Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные права и обязанности органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Возможна ситуация, когда соответствующий федеральный орган государственной власти приобретает земельный участок на основании договора купли-продажи, предположим, находящегося в частной собственности. Так, типичны ситуации изъятия земельных участков для федеральных нужд. Эти вопросы регулируются ст. 49, 55 ЗК РФ и ст. 279 ГК РФ.
Согласно п. 1 ст. 3.1 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" в целях разграничения государственной собственности на землю к федеральной собственности относятся земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности Российской Федерации; земельные участки, предоставленные органам государственной власти РФ, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти; иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли.
Пункт 4 ст. 27 ЗК РФ относит к федеральной собственности земельные участки, занятые следующими объектами: государственными природными заповедниками и национальными парками (за исключением случаев, предусмотренных ст. 95 ЗК РФ); зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены для постоянной деятельности Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы; зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены военные суды; объектами организаций федеральной службы безопасности; объектами организаций федеральных органов государственной охраны; объектами использования атомной энергии, пунктами хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ; объектами, в соответствии с видами деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования; объектами учреждений и органов Федеральной службы исполнения наказаний; воинскими и гражданскими захоронениями; инженерно-техническими сооружениями, линиями связи и коммуникациями, возведенными в интересах защиты и охраны Государственной границы РФ.
2. В федеральной собственности находятся земли лесного фонда. Согласно ст. 8 ЛК РФ объектом права собственности признается лесной участок. Как указано в этой статье, лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности, т.е. это земельные участки. Таким образом, в федеральной собственности находятся земельные участки (лесные участки) в составе земель лесного фонда. Статья 3 Федерального закона от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" уточняет это положение, признавая земли лесного фонда федеральной собственностью.
3. Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" регулирует вопросы собственности на особо охраняемые природные территории, в том числе и их земли.
Особо охраняемые природные территории преамбула Закона относит к объектам общенационального достояния. В п. 6 ст. 2 Закона сказано, что особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное и местное значение и в зависимости от этого являться федеральной собственностью, собственностью субъектов РФ или муниципальной собственностью.
Особо охраняемые природные территории федерального значения являются федеральной собственностью и находятся в ведении федеральных органов государственной власти. Территории государственных природных заповедников и национальных парков относятся к особо охраняемым природным территориям федерального значения. Территории государственных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов могут быть отнесены либо к особо охраняемым природным территориям федерального значения, либо к особо охраняемым природным территориям регионального значения.
Особо охраняемые природные территории федерального и регионального значения определяются соответственно Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ. В соответствии со ст. 8 названного Закона государственный природный заповедник учреждается постановлением Правительства РФ, принимаемым по представлению федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Расширение территории государственного природного заповедника производится в том же порядке.
Что касается национальных парков, то они согласно ст. 14 Закона также учреждаются постановлением Правительства РФ, принимаемым на основании представления органов государственной власти субъектов РФ и федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды.
4. Для регулирования отношений собственности на земли водного фонда и воды принципиальное значение имеет понятие "водный объект", которое дано в ст. 1 ВдК. Так, водным объектом признается природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима. Статья 5 ВдК относит к поверхностным водным объектам моря или их отдельные части (проливы, заливы, в том числе бухты, лиманы и др.); водотоки (реки, ручьи, каналы); водоемы (озера, пруды, обводненные карьеры, водохранилища); болота; природные выходы подземных вод (родники, гейзеры); ледники и снежники.
Необходимо отметить, что ч. 3 ст. 5 ВдК включает в понятие "поверхностный водный объект" не только воды, но и земли, занятые ими. Так, поверхностные водные объекты состоят из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии.
Береговая линия (граница водного объекта) определяется для моря по постоянному уровню воды, а в случае периодического изменения уровня воды - по линии максимального отлива. Для реки, ручья, канала, озера, обводненного карьера эта линия определяется по среднемноголетнему уровню вод в период, когда они не покрыты льдом; пруда, водохранилища - по нормальному подпорному уровню воды; болота - по границе залежи торфа на нулевой глубине.
Водное законодательство рассматривает как единый водный объект поверхностные воды и земли, покрытые ими. Это обстоятельство определяет характер права собственности на земли водного фонда.
Право собственности на земли водного фонда подчинено праву собственности на водный объект: земли водного фонда принадлежат тому, кому принадлежит водный объект. ВдК закрепляет право государственной (федеральной, субъектов РФ), муниципальной и частной собственности на водные объекты.
Некоторые особенности регулирования отношений собственности на воды отражены в ст. 8 ВдК. Водные объекты по общему правилу находятся в собственности Российской Федерации (федеральной собственности). Причем естественное изменение русла реки не влечет за собой прекращение права собственности Российской Федерации на этот водный объект.
Пруд, обводненный карьер*(7), расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту РФ, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу, находятся соответственно в собственности субъекта РФ, муниципального образования, физического лица, юридического лица, если иное не установлено федеральными законами. Право собственности Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования, физического лица, юридического лица на пруд, обводненный карьер прекращается одновременно с прекращением права собственности на соответствующий земельный участок, в границах которого расположены такие водные объекты.
Разграничение государственной и муниципальной собственности на землю и соответственно на водные объекты осуществляется на основе норм ст. 7 Федерального закона от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации". Предусмотрено, что земельные участки, в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью Российской Федерации, если указанные водные объекты находятся на территориях двух и более субъектов РФ или такие земельные участки отнесены федеральными законами к федеральной собственности.
Земельные участки, которые не находятся в собственности Российской Федерации и в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью субъектов РФ, если эти водные объекты находятся на территориях двух и более муниципальных районов, городских округов или земельные участки отнесены федеральными законами к собственности субъектов РФ.
Те же земельные участки, которые не находятся в собственности Российской Федерации, субъектов РФ, граждан, юридических лиц и в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью муниципальных районов, если эти водные объекты находятся на территориях двух и более поселений или земельные участки находятся на территориях муниципальных районов вне границ поселений.
Что же касается земельных участков, которые не находятся в собственности Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных районов, граждан, юридических лиц и в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, то они являются собственностью поселений, городских округов.
5. Особо урегулированы вопросы федеральной собственности на земельные участки на территории г. Москвы. Так, в соответствии с Законом РФ от 15 апреля 1993 г. N 4802-I "О статусе столицы Российской Федерации" здания, строения, сооружения, находящиеся на территории г. Москвы, и помещения, в которых размещены высшие органы законодательной, исполнительной и судебной власти РФ, Генеральная прокуратура РФ, Центральный банк РФ, Пенсионный фонд РФ, находятся в федеральной собственности. Земельные участки, на которых расположены эти здания, строения, сооружения, а также земельные участки, которые расположены на территории г. Москвы и право собственности Российской Федерации на которые признано федеральными законами или возникло при разграничении государственной собственности на землю либо которые приобретены Российской Федерацией по предусмотренным гражданским законодательством основаниям, находятся в федеральной собственности (ст. 8 Закона).
Статья 9 названного Закона определяет особенности предоставления федеральным органам государственной власти РФ земельных участков, находящихся в собственности г. Москвы. Такие земельные участки предоставляются органами государственной власти г. Москвы для размещения зданий, строений и сооружений, необходимых для выполнения полномочий федеральными органами государственной власти РФ, в соответствии с перечнем, формируемым Правительством РФ. Указанные земельные участки в установленном законом порядке приобретаются федеральными органами государственной власти РФ в федеральную собственность или предоставляются им в аренду в соответствии с Генеральным планом развития г. Москвы и программами развития отдельных городских территорий.
6. Статья 4 Федерального закона от 27 февраля 2003 г. N 29-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта" предусматривает, что земельные участки, предоставленные для размещения объектов федерального железнодорожного транспорта, ограничиваемые в обороте, а также земельные участки, на которых размещены железнодорожные станции и железнодорожные вокзалы, являются федеральной собственностью. Внесение указанных земельных участков в уставный капитал единого хозяйствующего субъекта не допускается.
Правила пользования земельными участками, являющимися федеральной собственностью и предоставленными открытому акционерному обществу "Российские железные дороги", утверждены постановлением Правительства РФ от 29 апреля 2006 г. N 264.
7. Федеральный закон "О содействии развитию жилищного строительства" определяет ряд особенностей осуществления права федеральной собственности на земельные участки и устанавливает особенности создания и деятельности Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства (Фонда) как института развития, цели его деятельности, задачи и функции, порядок управления Фондом, порядок формирования его имущества и распоряжения им, порядок ликвидации Фонда.
Статья 11 названного Закона определяет порядок подготовки предложений об использовании земельных участков, иных объектов недвижимого имущества, находящихся в федеральной собственности, для жилищного строительства, для размещения объектов, предназначенных для производства строительных материалов, изделий, конструкций для целей жилищного строительства, создания промышленных парков, технопарков, бизнес-инкубаторов и иного развития территорий. Подготовка предложений об использовании земельных участков, иных объектов недвижимого имущества, находящихся в федеральной собственности в указанных целях, осуществляется Фондом на основании перечней находящихся в федеральной собственности земельных участков, которые направляются органами государственной власти субъектов РФ в Фонд. Органы государственной власти субъектов РФ осуществляют подготовку таких перечней земельных участков.
В перечни земельных участков могут быть включены земельные участки, которые находятся в федеральной собственности и из которых могут быть образованы земельные участки. Обязательными приложениями к перечням земельных участков являются схемы расположения земельных участков, которые могут быть образованы из находящихся в федеральной собственности земельных участков, на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории.
Органы местного самоуправления, юридические лица вправе обратиться в органы государственной власти субъектов РФ с предложением о включении земельных участков, находящихся в федеральной собственности, в том числе с расположенными на таких земельных участках объектами недвижимого имущества, в такие перечни земельных участков. Определен порядок рассмотрения этих обращений и принятия решений об использовании земельных участков, иных объектов недвижимого имущества, находящихся в федеральной собственности.