Новая редакция Ст. 38 ЗК РФ
Утратила силу с 1 марта 2015 г.
Комментарий к Статье 38 ЗК РФ
В состав комментируемой статьи включены общие положения о конкурсе или аукционе как основаниях для заключения договора купли-продажи земельного участка или заключения договора аренды. Статья 38 ЗК воспроизводит, с одной стороны, общие правила по вопросу предмета торгов, организатора торгов, продавца имущества, которые содержатся в подп. 1 п. 4 ст. 30 ЗК, в ст. 447, п. 2 и п. 4 ст. 448 ГК, а также в ст. 29 ЗК. С другой стороны, пункты 4, 5 и 6 комментируемой статьи представляют собой отсылки к нормативному акту Правительства РФ и ГК, статьям 38.1 и 38.1 ЗК с их регулированием собственно процедуры организации и проведения торгов. Аккумулируя в своих шести пунктах правила, которые уже установлены действующим законодательством, комментируемая статья тем не менее, несмотря на отсылочный характер своих положений, играет важную вводную роль в комплексе норм о порядке организации и проведения торгов, которым посвящены следующие за ней статьи 38.1 и 38.2 ЗК.
Согласно п. 4 ст. 447 торги проводятся в форме аукциона или конкурса. Выигравшим торги на аукционе признается лицо, предложившее наиболее высокую цену, а по конкурсу - лицо, которое по заключению конкурсной комиссии, заранее назначенной организатором торгов, предложило лучшие условия.
Реализуя положения ст. 38 ЗК в системном единстве с положениями ст. ст. 38.1 и 38.2 ЗК, необходимо иметь в виду, что, во-первых, ключевая форма проведения торгов в рассматриваемых правоотношениях - аукцион. Во-вторых, в процессе применения правил ст. ст. 38, 38.1 и 38.2 ЗК следует различать аукционы с точки зрения предмета торгов, что влияет на порядок организации аукциона. Первый порядок определен п. 4 ст. 38 ЗК и регулируется Правилами об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков (утв. Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. N 808). Собственно порядку проведения торгов посвящен раздел III (п. п. 22 - 24) и пункт 25 раздела IV указанного Постановления. Все остальные пункты сосредоточены на подготовке проведения торгов. Предмет торгов в данном случае, как правило, - земельный участок в границах городского или сельского муниципального образования. Это либо незастроенный земельный участок, либо земельный участок с находящимся на нем зданием, строением, сооружением, например, бывшим детским садом, муниципальной котельной или гаражом. На участника аукциона (а в дальнейшем - покупателя земельного участка) не налагаются какие-либо обязательства, кроме как обязательства приобретения его по итогам аукциона и использования в дальнейшем в соответствии с установленным видом (или видами, если их несколько для соответствующей градостроительной зоны) разрешенного использования. Его участниками в равной мере могут быть как физические, так и юридические лица.
При применении п. 4 ст. 38 ЗК следует также четко представлять себе специфику предмета аукциона, если речь идет о незастроенном земельном участке. Рассматриваемый порядок приобретения земельного участка, в отличие от порядка, предусмотренного п. 2 ст. 38.1 ЗК, реализуется в отношении земельного участка, который должен будет использоваться, во-первых, для индивидуального жилищного строительства; во-вторых, под торговые центры, общественно-бытовые центры, под автосервис, под строительство объектов транспорта, под общественно-деловую застройку и т.д., когда не определены условия подключения (технологического присоединения) объекта к сетям инженерно-технического обеспечения и плата за подключение (технологическое присоединение). Собственник земельного участка и/или организатор торгов в своем извещении может прямо указать, например, что "победитель аукциона за свой счет получает технические условия для подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, разрешительную и иную документацию, необходимые согласования, экспертизы, несет все расходы, связанные с проектно-изыскательскими, строительными работами в отношении внешних инженерных сетей" <415>. Соответственно, отсутствие указанных условий влияет на первоначальную стоимость предмета аукциона, которая ниже, чем в случае, который предусмотрен п. 2 ст. 38.1 ЗК.
--------------------------------
<415> Извещение о проведении торгов по продаже земельного участка с кадастровым номером 33:05:141101:66, общей площадью 1500 кв. м, местоположение участка: Владимирская область, Суздальский район, с. Малахово, в 170 м на северо-запад от д. 26 по ул. Верхняя // Суздальская новь. N 55 (11388). 10 июля 2013 г.; Извещение о проведении торгов по продаже трех земельных участков с кадастровыми номерами 33:05:081101:542, 33:05:081101:543 и 33:05:081101:544 в с. Барское-Городище Суздальского района Владимирской области // Официальный вестник. Специальное приложение к газете "Суздальская новь". N 91 (11424). 13 ноября 2013 г.
В-третьих, предметом аукциона в описываемом порядке может являться и земельный участок с находящимся на нем зданием, строением, сооружением. В этом случае цена предмета аукциона складывается из цены земельного участка и цены находящегося на нем объекта недвижимости. Соответственно, и отчет независимого оценщика состоит из двух разделов, включая в один документ оценку двух неразрывно связанных между собой объектов недвижимости. Продавец и покупатель такого "двойного" объекта отталкиваются от того, что предмет аукциона уже подключен к сетям инженерно-технического обеспечения в предшествующий период и она учтена независимым оценщиком при подготовке отчета о рыночной стоимости объекта недвижимости.
Практика применения Постановления Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. N 808 выявила в рассматриваемом порядке случаи объединения продавцами в единый лот нескольких земельных участков. Это не могло не стать поводом для изучения правомерности такого объединения и соответствия действующему антимонопольному законодательству. Действительно, как отметил в своем Постановлении от 11 апреля 2011 г. по делу N А56-44409/2010 Тринадцатый ААС, ни Гражданский, ни Земельный РФ, ни Правила о торгах, которые утверждены Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. N 808, не содержат запрета на передачу в аренду нескольких земельных участков единым лотом по одному договору аренды. Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ) также не содержит требований к порядку формирования лотов при организации торгов на право заключения договора аренды земельных участков, находящихся в государственной (муниципальной) собственности. Вместе с тем при формировании условий конкурса (аукциона) заказчик не должен игнорировать предмет и цели регулирования указанного Федерального закона, ЗК, Постановления Правительства N 808, принятого в соответствии со ст. 38 ЗК, направленные на эффективное использование государственной (муниципальной) собственности, на достижение публичности, открытости и прозрачности предоставления земельных участков, эффективности использования бюджетных средств и развитие добросовестной конкуренции, а также должен соблюдать требования ст. 17 Закона N 135-ФЗ, запрещающей совершение любых действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции при проведении торгов.
Давая оценку правомерности объединения в один лот ОАО "Фонд имущества СПб" и КУГИ г. Санкт-Петербурга десяти земельных участков, суд согласился с доводами жалобы о том, что, обладая индивидуально-определенными потребительскими свойствами, каждый земельный участок привлекает к торгам специфический круг потребителей. Объединение в один лот земельных участков, обладающих индивидуальными, различными потребительскими свойствами, неизбежно ведет к отказу от участия в торгах лиц, заинтересованных в земельном участке с определенным месторасположением и характеристиками, что приводит к сокращению количества претендентов пропорционально количеству земельных участков, объединенных в один лот, что в конечном итоге приводит к ограничению конкуренции на рынке строительно-инвестиционной деятельности.
Сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, в силу п. 17 ст. 4 Закона N 135-ФЗ является одним из признаков ограничения конкуренции.
Объединение 10 земельных участков в один лот повлияло и на сумму годовой арендной платы (33522000 руб.), и на сумму задатка, равную сумме годовой арендной платы, внесение которой являлось одним из условий участия в аукционе. Столь значительная сумма задатка также не позволила большему количеству потенциальных инвесторов принять участие в аукционе и повлиять на его результат, а следовательно, принцип конкурентности, эффективности и результативности, заложенный в нормативных правовых актах, регулирующих данные правоотношения, не был достигнут <416>.
--------------------------------
<416> .
Второй порядок организации аукциона, к которому отсылает п. 5 ст. 38 ЗК, самым подробным образом описан в ст. 38.1 ЗК. Предметом аукциона на этих торгах является земельный участок, предназначенный для жилищного строительства, причем многоэтажного (хотя прямо об этом в п. 1 ст. 38.1 ЗК не говорится, однако об этом свидетельствует оговорка "за исключением индивидуального и малоэтажного жилищного строительства") с определением условий подключения (технологического присоединения) объекта к сетям инженерно-технического обеспечения и платы за подключение (технологическое присоединение). Дополнительно к этим общим условиям п. 1 ст. 38.1 для многоэтажного жилищного строительства указывает и на подготовленные материалы инженерных изысканий параметров разрешенного строительства объекта капитального строительства. Согласно ч. 15 ст. 1 ГрК инженерные изыскания - изучение природных условий и факторов техногенного воздействия в целях рационального и безопасного использования территорий и земельных участков в их пределах, подготовки данных по обоснованию материалов, необходимых для территориального планирования, планировки территории и архитектурно-строительного проектирования. Все это подчеркивает отличие подготовки будущего предмета торгов от подготовки в соответствии с п. 4 ст. 38 ЗК.
Согласно п. 7 ст. 38.1 ЗК начальная цена предмета аукциона определяется в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности. То есть, как и при описанном выше порядке, отчет о рыночной стоимости объекта недвижимости подготавливает независимый оценщик.
Наконец, п. 6 ст. 38 ЗК отсылает к аукциону, правила о котором регулируются ст. 38.2 ЗК. Принципиальное отличие аукциона по продаже земельного участка между правилами п. 4 ст. 38, ст. 38.1 ЗК с одной стороны и правилами ст. 38.2 ЗК - с другой заключается не столько в особенностях его проведения (об этом в статье не сказано ни слова, если не считать положение п. 7 ст. 38.2, отражающее итог его проведения), сколько в порядке организации, особенностях состава сведений в извещении о проведении аукциона и, следовательно, содержания будущего договора. Соответственно, на участника аукциона (а в дальнейшем - покупателя земельного участка) налагаются обязательства, выполнение которых связано с обеспечением и защитой интересов публичного образования, на территории которого находится продаваемый земельный участок (подп. 5 - 6 п. 3 ст. 38.2 ЗК). В качестве такой общественной нагрузки на победителя аукциона в соответствии с подп. 6 ст. 38.2 ЗК накладывается обязанность подготовки документации по планировке территории - проекта планировки территории и проекта межевания, что связано уже с градостроительной деятельностью (ст. ст. 42 и 43 ГрК). В части подготовки и согласования указанных документов можно говорить о совпадении обязанностей инвестора по договору о развитии застроенной территории и застройщика, осуществляющего комплексное освоение земельного участка.
Что касается методики, которая применяется органами местного самоуправления при определении начальной цены права на заключение договора аренды земельного участка, предназначенного для его комплексного освоения в целях жилищного строительства, то это экспертный метод (отчет независимого оценщика).
Другой комментарий к Ст. 38 Земельного кодекса Российской Федерации
1. Право собственности на земельный участок, а также право на заключение договора аренды земельного участка граждане и юридические лица могут приобрести в результате участия в торгах, которые проводятся в формах аукционов или конкурсов по продаже земельных участков. В этих случаях основанием приобретения права собственности на землю являются два взаимосвязанных между собой юридических факта: участие лица в торгах (аукционах, конкурсах) и признание его победителем и заключение договора купли-продажи земельного участка или аренды земельного участка.
Согласно ст. 447 ГК РФ договор, если иное не вытекает из его существа, может быть заключен путем проведения торгов. Договор заключается с лицом, выигравшим торги. В качестве организатора торгов может выступать собственник вещи или обладатель иного имущественного права на нее. Организатором торгов также могут являться специализированная организация или иное лицо, которые действуют на основании договора с собственником вещи или обладателем иного имущественного права на нее и выступают от их имени или от своего имени, если иное не предусмотрено законом. В случаях, указанных в ГК РФ или ином законе, договоры о продаже вещи или имущественного права могут быть заключены только путем проведения торгов. Торги проводятся в форме аукциона или конкурса. Выигравшим торги на аукционе признается лицо, предложившее наиболее высокую цену, а по конкурсу - лицо, которое по заключению конкурсной комиссии, заранее назначенной организатором торгов, предложило лучшие условия. Форма торгов определяется собственником продаваемой вещи или обладателем реализуемого имущественного права, если иное не предусмотрено законом. Аукцион и конкурс, в которых участвовал только один участник, признаются несостоявшимися.
2. В соответствии с Правилами организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков торги являются открытыми по составу участников и проводятся в форме аукциона или конкурса. Аукцион может быть открытым или закрытым по форме подачи предложений о цене или размере арендной платы. Торги проводятся в форме конкурса в случае необходимости установления собственником земельного участка условий (обязанностей) по использованию земельного участка. Задаток для участия в торгах определяется в размере не менее 20% начальной цены земельного участка или начального размера арендной платы.
Решение об отказе в проведении торгов может быть принято организатором торгов в сроки, предусмотренные гражданским законодательством РФ, о чем он извещает участников торгов не позднее пяти дней со дня принятия данного решения и возвращает в трехдневный срок внесенные ими задатки. Последствия отказа от проведения торгов определяются в соответствии с гражданским законодательством РФ.
Извещение о проведении торгов должно быть опубликовано в средствах массовой информации не менее чем за 30 дней до даты проведения торгов. Извещение об отказе в проведении торгов публикуется не позднее пяти дней со дня принятия решения об отказе в проведении торгов в тех же средствах массовой информации, в которых было опубликовано извещение о проведении торгов.
Торги проводятся в указанном в извещении о проведении торгов месте, в соответствующие день и час. Результаты торгов оформляются протоколом, который подписывается организатором торгов, аукционистом (при проведении аукциона, открытого по форме подачи предложений о цене или размере арендной платы) и победителем торгов в день проведения торгов. Протокол о результатах торгов составляется в двух экземплярах, один из которых передается победителю, а другой остается у организатора торгов. Протокол о результатах торгов является основанием для заключения с победителем торгов договора купли-продажи или аренды земельного участка. Договор подлежит заключению в срок не позднее пяти дней со дня подписания протокола.
Внесенный победителем торгов задаток засчитывается в оплату приобретаемого в собственность земельного участка или в счет арендной платы. Организатор торгов обязан в течение трех банковских дней со дня подписания протокола о результатах торгов возвратить задаток участникам торгов, которые не выиграли их.
Информация о результатах торгов публикуется в тех же средствах массовой информации, в которых было опубликовано извещение о проведении торгов, в месячный срок со дня заключения договора купли-продажи или аренды земельного участка.
В названных Правилах определены также условия признания торгов несостоявшимися.