Перейти к основному содержанию

Статья 56 ЗК РФ. Ограничение прав на землю

Новая редакция Ст. 56 ЗК РФ

1. Права на землю могут быть ограничены по основаниям, установленным настоящим Кодексом, федеральными законами.

2. Могут устанавливаться следующие ограничения прав на землю:

1) особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах;

2) особые условия охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, археологических объектов, сохранения плодородного слоя почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких животных;

3) условия начала и завершения застройки или освоения земельного участка в течение установленных сроков по согласованному в установленном порядке проекту, строительства, ремонта или содержания автомобильной дороги (участка автомобильной дороги) при предоставлении прав на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности;

4) иные ограничения использования земельных участков в случаях, установленных настоящим Кодексом, федеральными законами.

3. Ограничения прав на землю устанавливаются актами исполнительных органов государственной власти, актами органов местного самоуправления, решением суда или в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом для охранных зон.

4. Ограничения прав на землю устанавливаются бессрочно или на определенный срок.

5. Ограничения прав на землю сохраняются при переходе права собственности на земельный участок к другому лицу.

6. Ограничение прав на землю подлежит государственной регистрации в случаях и в порядке, которые установлены федеральными законами.

7. Ограничение прав на землю может быть обжаловано лицом, чьи права ограничены, в судебном порядке.

Комментарий к Статье 56 ЗК РФ

Правила комментируемой статьи являются частью обширной совокупности норм (межотраслевого института) ограничения прав на землю, которые рассредоточены в ЗК, в различных федеральных законах, постановлениях Правительства РФ, СанПиНах, СНиПах, ГОСТах, положениях, инструкциях, общее количество которых по состоянию на 2014 г. составляет не менее сорока. Статья 56 ЗК взаимосвязана с положениями ст. ст. 36 и 55 Конституции РФ, ст. 1, п. 3.1 ст. 22, п. 4.1 ст. 23, подп. 2 и 3 п. 1 ст. 40, ст. 49, ст. 56.1 ЗК, ст. 65 ВК РФ, абз. 5 п. 8 ст. 28 Закона N 178-ФЗ, Положением о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд <493>, с Федеральным законом от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" <494>, Законом N 7-ФЗ, с положениями Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" <495>, Постановления Главного государственного санитарного врача РФ от 25.09.2007 N 74 "О введении в действие новой редакции санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" <496>. К указанной совокупности норм ограничения прав на землю следует отнести и нормативные документы советского законодательства. Среди них, например, Инструкция по организации зон охраны памятников истории и культуры СССР <497>.
--------------------------------
<493> Утверждено Постановлением Правительства РФ от 22.07.2008 N 561 "О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных и муниципальных нужд" // СЗ РФ. 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3646. Документ применяется с учетом изменений, внесенных Постановлением Правительства РФ от 04.10.2012 N 1008 "О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2008 г. N 561" // СЗ РФ. 2012. N 41. Ст. 5630.

<494> СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650.

<495> СЗ РФ. 2002 N 26. Ст. 2519.

<496> Российская газета. 2008. 9 февраля. N 4585.

<497> Утверждена Приказом Министерства культуры СССР от 24.01.1986 N 33. Согласована с Госстроем письмом от 27.12.1985 N ИП-6272. Документ опубликован не был. Применяется в части, не противоречащей Федеральному закону от 25.06.2002 N 73-ФЗ.

Исходной точкой в вопросе установления ограничения прав на землю являются положения Конституции РФ. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц, а условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона. Таким образом, допустив возможность установления оснований резервирования земельного участка законом субъекта РФ, федеральный законодатель допустил нарушение ч. 2 ст. 36 Конституции РФ. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).

В соответствии с п. 1 комментируемой статьи права на землю могут быть ограничены по основаниям, установленным настоящим Кодексом, федеральными законами. По смыслу положений подп. 1 и 2 п. 2 ст. 56 ЗК ограничение прав на землю направлено в первую очередь на особенности владения и пользования земельными участками, а из этих двух правомочий, если уместно говорить в данном случае о количественной стороне, законодатель чаще делает акцент на втором правомочии. Ограничение прав на землю не следует смешивать с ограничением оборотоспособности. Прежде всего оборотоспособность земельных участков представляет собой возможность определять юридическую судьбу земельного участка его собственником в пределах, установленных законом, то есть распоряжаться им <498>. Ограничения оборота с цивилистической точки зрения представлены по меньшей мере тремя группами. Во-первых, - запретом на совершение определенных юридических действий в отношении вещи. Во-вторых, - ограничениями на совершение определенных действий с вещью. В-третьих, принадлежностью определенной вещи только указанным в законе субъектам правоотношений.
--------------------------------
<498> Раздел I "Споры о праве собственности на землю" Обзора практики рассмотрения судами Челябинской области дел, связанных с применением законодательства о земле за 2010 - 2011 гг. (утв. Постановлением президиума Челябинского областного суда от 23.11.2011) // (дата обращения: 04.01.2014).

Анализ содержания СанПиНов, СНиПов, ГОСТов, положений, инструкций позволяет утверждать, что ограничение пользования чаще выражается в запрете размещения определенных объектов и запрете осуществления определенных видов деятельности или же в осуществлении отдельных видов деятельности только с письменного разрешения федеральных органов, организаций - собственников линейных и точечных (газорегуляторные пункты, выходы трубопроводов на поверхность и др.) объектов.

Содержание особых условий использования земельных участков и режима хозяйственной деятельности может устанавливаться также законодательством субъектов РФ. Так, например, в соответствии с Примерным перечнем видов обременений земельных участков и ограничений их использования в городе Москве, такое ограничение, как ограничение ведения хозяйственной деятельности и запрет строительства, реконструкции, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение, восстановление историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия с оформлением в установленном порядке охранного обязательства на объекты культурного наследия, устанавливается для земельных участков и территорий охранных зон, в границах которых расположены объекты культурного наследия (п. 5).

Запрет проведения земляных работ без получения соответствующего разрешения" устанавливается для земельных участков или их частей в границах:

- технических (охранных) зон подземных сооружений, в том числе строящихся и проектируемых линий метрополитена, строящихся и проектируемых подземных инженерных сооружений и коммуникаций;

- технических (охранных) зон надземных сооружений, расположенных вне границ земельных участков наземных частей подземных сооружений (п. 6) <499>.
--------------------------------
<499> Приложение N 1 к Постановлению Правительства Москвы от 28.08.2007 N 753-ПП "Об обременениях земельных участков и ограничениях их использования в городе Москве" // .

Пункт 2 комментируемой статьи перечисляет группы ограничений прав на землю. Ограничения, которые приводятся в подп. 1 и 2 п. 2 ст. 56 ЗК, касающиеся использования земельных участков, хозяйственной деятельности и особых условий охраны окружающей среды (природопользования), реализуется путем установления зон с особым режимом использования территорий (ЗОРИТ).

Необходимо различать ограничения хозяйственной деятельности, установленные на территории режимного объекта, и ограничения хозяйственной деятельности, установленные по причине наличия режимообразующего объекта. Режимный объект - объект, на территории которого установлен особый режим землепользования (природопользования). К режимным объектам относятся: особо охраняемые природные территории, объекты исторического и культурного наследия, особо ценные земли сельскохозяйственного назначения, земли, подлежащие консервации, резервные территории. Режимообразующий объект - объект, вокруг (вдоль) которого установлен особый режим землепользования (природопользования). К режимообразующим объектам относятся: промышленные предприятия и объекты, коммунально-складские объекты (склады, свалки, скотомогильники, поля ассенизации и т.д.), транспортные коммуникации и сооружения (железно- и автодороги, аэродромы и т.д.), линии связи и радиотехнические объекты, водопроводные сети и сооружения, электрические сети и сооружения, магистральные трубопроводы, распределительные газовые сети и сооружения на них, населенные пункты <500>. К числу режимообразующих объектов следует отнести также специализированные НИИ, например, защиты животных, вокруг которых устанавливается специальная охранная зона.
--------------------------------
<500> Пименов В.В., Иванов Н.И., Свирежев К.А., Сивцов И.А. Землеустроительное проектирование. Установление и размещение зон особого режима использования территорий: Учебно-методическое пособие. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ГУЗ, 2012. С. 8 - 9.

Пункт 3 комментируемой статьи предусматривает установление ограничения прав на землю актами исполнительных органов государственной власти, актами органов местного самоуправления, решением суда. Установление ограничения прав на основании указанных актов или решения суда должно сопровождаться определением местоположения границ (в непрофессиональной среде, а также в значительной части решений судов - установлением границ), причем не всегда на местности. Говоря иначе, ограничение прав без определения границ действия таких ограничений юридически существовать не может или, по крайней мере, не должно существовать. В соответствии с п. 9 ч. 2 ст. 7 Закона N 221-ФЗ в государственный кадастр недвижимости вносятся сведения об ограничениях (обременениях) вещных прав на объект недвижимости, в том числе описание части объекта недвижимости, если такие ограничения (обременения) распространяются на часть объекта недвижимости, в объеме сведений, определенных порядком ведения государственного кадастра недвижимости. В судебных спорах, в основном с органами местного самоуправления, вопрос о границах действия ограничения является ключевым. За внесением в ГКН сведений о границах действия ограничения следует в связке и государственная регистрация в случаях и в порядке, которые установлены федеральными законами. Согласно п. 6 ст. 56 ЗК ограничение прав на землю подлежит государственной регистрации в случаях и в порядке, которые установлены федеральными законами. Ограничения (обременения) - наличие установленных законом или уполномоченными органами в предусмотренном законом порядке условий, запрещений, стесняющих правообладателя при осуществлении права собственности либо иных вещных прав на конкретный объект недвижимого имущества (сервитута, ипотеки, доверительного управления, аренды, концессионного соглашения, ареста имущества и других) (ст. 1 Закона о государственной регистрации прав на недвижимое имущество).

Пункт 4 комментируемой статьи предусматривает, что ограничения прав на землю устанавливаются бессрочно или на определенный срок. Бессрочно ограничения устанавливаются и в границах режимных объектов, и в границах режимообразующих объектов и действуют до тех пор, пока не перестанет существовать либо сам объект (например, линейный объект) или пока не изменится правовой статус всего объекта или его части (например, прекращение существования охранной зоны или изменение ее границ).

Предусмотренное пунктом 5 комментируемой статьи сохранение ограничения прав на землю при переходе права собственности на земельный участок к другому лицу подчеркивает, во-первых, публично-правовую природу такого ограничения и, во-вторых, его деперсонализацию, независимость от статуса лица-правообладателя земельного участка.

Пункт 7 комментируемой статьи предусматривает обжалование в судебном порядке ограничения прав на землю лицом, чьи права ограничены. Собственник земельного участка, землепользователь или землевладелец в данном случае может использовать, во-первых, такой способ защиты нарушенного права, как обращение в суд с заявлением о признании недействительным акта исполнительного органа государственной власти или акта органа местного самоуправления, повлекших за собой введение ограничения прав на землю, если оно введено после возникновения прав на землю. Во-вторых, эта же задача может решаться лицом, чьи права ограничены, путем обжалования акта отказа компетентного органа изменить вид разрешенного использования земельного участка, предоставить разрешение на строительство или даже обеспечить выбор земельного участка в соответствии со ст. 31 ЗК. Граждане обращаются в суд в порядке, который предусмотрен главой 25 ГПК РФ, а юридические лица - в соответствии с главой 24 АПК РФ. В соответствии со ст. 249 ГПК РФ обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие). Такое же, по сути, правило установлено и ч. 5 ст. 200 АПК РФ.

Другой комментарий к Ст. 56 Земельного кодекса Российской Федерации

Публичные интересы определяют необходимость установления различного рода ограничений хозяйственной деятельности, связанной с использованием земель. В связи с этим права на землю могут быть ограничены по основаниям, предусмотренным ЗК или иным федеральным законом.

Ограничение прав лиц, использующих земельные участки, представляет собой установление в административном порядке запретов на осуществление отдельных видов хозяйственной деятельности или использования земли, либо требований о воздержании от совершения определенных действий. Виды и характер ограничений основаны на предписаниях, содержащихся в соответствующих нормативных правовых актах.

Ограничениями следует считать запреты на осуществление определенных видов деятельности и требования о воздержании от совершения определенных действий, связанных с использованием земли, иных природных объектов, которые предусмотрены законодательством, в зависимости от местоположения земельных участков, и которые не применяются в отношении других земельных участков, имеющих аналогичное целевое назначение. Например, часть участка земель крестьянского (фермерского) хозяйства включена в состав охранной зоны государственного заповедника, а другая часть не вошла в состав такой зоны. В этом случае в отношении использования части участка, включенной в состав охранной зоны, устанавливаются определенные ограничения. Факт нахождения части земельного участка в составе охранной зоны является условием обязательного установления в отношении этой части участка ограничений по его использованию. Что касается иной части земель крестьянского (фермерского) хозяйства, то в отношении ее законодательство таких ограничений не предусматривает.

Установление ограничений прав лиц на земельные участки представляет собой форму закрепления в законодательстве пределов осуществления субъективных прав лиц на земельные участки. Цели ограничения прав лиц на землю заключаются преимущественно в обеспечении рационального и эффективного использования земель и охраны окружающей среды. Характер ограничений должен быть таким, чтобы в результате реализации субъективного права в пределах установленных ограничений не был причинен вред объектам, для охраны которых установлены ограничения. В то же время степень ограничения должна позволять пользоваться земельным участком в соответствии с его основным целевым назначением.

Необходимо различать также такие понятия, как "ограничение прав" и "обременение" (например, "сервитут"). Содержание этих понятий различно, хотя есть и общие признаки.

Основаниями установления ограничений являются соответствующие нормы, которые предусмотрены в законодательных актах. Основаниям установления частного сервитута является соглашение между лицом, которому требуется сервитут, и лицом, чей земельный участок будет обременен сервитутом. Публичный сервитут устанавливается на основании закона или нормативного правового акта.

Непосредственное установление ограничения прав на землю, как и публичного сервитута, основано на административно-правовом акте - решении соответствующего органа. Возможно установление ограничения и частного сервитута по решению суда.

Ограничение устанавливается бессрочно или на определенный срок. Точно так же публичный сервитут может носить срочный или постоянный характер. Установление частного сервитута носит бессрочный характер. Однако он может быть прекращен, если отпали основания, по которым он был установлен.

Ограничения прав на земельный участок, как и сервитуты, следуют юридической судьбе земельного участка и подлежат государственной регистрации.

За пользование земельным участком на основании сервитута может взиматься плата, в то время как при установлении ограничений прав на землю допускается возмещение причиненных убытков (подп. 4 п. 1 ст. 57 ЗК РФ).

В том случае, если установление публичного сервитута приводит к невозможности использования земельного участка, лицо, которому принадлежит участок, вправе требовать его изъятия (выкупа) со всеми вытекающими из этого последствиями.

Сервитут - это право ограниченного пользования чужим участком земли. Установление ограничений также в некоторых случаях преследует эту цель, допуская пользование чужими земельными участками.

Ограничение прав по использованию земельного участка, как и наличие сервитутов представляют собой неотъемлемый элемент правового режима того или иного земельного участка. Однако в отличие от ограничения сервитут является вещным правом. Поэтому применительно к сервитуту используется термин "обременение" земельного участка, который неприменим к случаям установления ограничений прав на земельные участки.

Подробнее различного рода ограничения прав лиц, использующих земельные участки, будут освещены ниже при рассмотрении правового режима земель соответствующих категорий.