Новая редакция Ст. 57 ЗК РФ. Возмещение убытков при ухудшении качества земель, ограничении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, правообладателей расположенных на земельных участках объектов недвижимости
1. Возмещению в полном объеме, в том числе упущенная выгода, подлежат убытки, причиненные:
1) утратил силу с 1 апреля 2015 г.;
2) ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц;
3) утратил силу с 1 сентября 2018 г. - Федеральный закон от 3 августа 2018 г. N 341-ФЗ
4) ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков;
4.1) ограничением прав собственников расположенных на земельных участках зданий, сооружений, помещений в них, лиц, с которыми заключены договоры социального найма или договоры найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда в многоквартирных домах, в связи с установлением, изменением зон с особыми условиями использования территорий, режим которых не допускает размещение данных объектов;
5) изменением целевого назначения земельного участка на основании ходатайства органа государственной власти или органа местного самоуправления о переводе земельного участка из состава земель одной категории в другую без согласования с правообладателем земельного участка.
1.1. Убытки, причиненные правомерными действиями органов государственной власти и органов местного самоуправления, вследствие которых возникли ограничения прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, правообладателей расположенных на земельных участках объектов недвижимости, в том числе причиненные решениями таких органов, подлежат возмещению в соответствии с настоящей статьей и статьей 57.1 настоящего Кодекса. Возмещение убытков, причиненных в результате не соответствующих закону или иным нормативным правовым актам действий органов государственной власти или местного самоуправления, в том числе причиненных в результате не соответствующих закону или иным нормативным правовым актам решений таких органов, осуществляется в соответствии со статьей 61 настоящего Кодекса.
2. Убытки возмещаются:
1) землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков в случаях, предусмотренных пунктом 1 настоящей статьи;
2) собственникам земельных участков в случаях, предусмотренных подпунктами 2 и 4 пункта 1 настоящей статьи;
3) иным лицам в случаях, предусмотренных статьей 57.1 настоящего Кодекса.
3. Возмещение убытков осуществляется за счет лиц, в пользу которых ограничиваются права, а при отсутствии таких лиц - за счет соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также за счет лиц, деятельность которых вызвала ухудшение качества земель. Возмещение убытков, причиненных ограничением прав в связи с установлением, изменением зон с особыми условиями использования территорий, осуществляется с учетом особенностей, предусмотренных статьей 57.1 настоящего Кодекса.
4. При расчетах размеров возмещения убытки собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков определяются с учетом рыночной стоимости их имущества на день, предшествующий принятию решения, на основании которого возникли ограничения прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков.
5. Порядок определения состава и размера убытков, предусмотренных настоящей главой, в том числе в связи с необходимостью сноса здания, сооружения, объекта незавершенного строительства, приведения их параметров и (или) разрешенного использования (назначения), разрешенного использования земельных участков в соответствие с ограничениями использования земельных участков, установленными в границах зон с особыми условиями использования территорий, порядок заключения соглашения о возмещении убытков, условия такого соглашения и порядок возмещения убытков устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Комментарий к Статье 57 ЗК РФ
Комментируемая статья посвящена вопросам возмещения убытков правообладателям земельных участков при ущемлении их имущественных прав. При этом в данном случае речь идет об ущемлении имущественных прав в результате правомерных действий органов государственной власти, органов местного самоуправления или иных лиц. Поэтому возмещение убытков в данном случае не может рассматриваться как мера юридической ответственности. Возмещению убытков в результате совершения правонарушения посвящены нормы ст. ст. 62 и 76 комментируемого Кодекса <503>.
--------------------------------
<503> См. комментарий к ст. ст. 62 и 76 ЗК.
В рассматриваемой статье названы 5 обстоятельств, которые могут стать причиной возмещения убытков правообладателям земельных участков:
1) изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд;
2) ухудшение качества земель в результате деятельности других лиц;
3) временное занятие земельных участков;
4) ограничение прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков;
5) изменение целевого назначения земельного участка на основании ходатайства органа государственной власти или органа местного самоуправления о переводе земельного участка из состава земель одной категории в другую без согласования с правообладателем земельного участка <504>.
--------------------------------
<504> В проекте Федерального закона N 50654-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены категорий земель и признании утратившим силу Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (Документ опубликован не был. Доступ из ) предлагается исключить из указанного перечня обстоятельство, связанное с изменением целевого назначения земельного участка без согласования с его правообладателем, а ограничение имущественных прав, указанное в подп. 4 п. 1 ст. 57 ЗК, конкретизировать целью резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд.
Следует обратить внимание на то, что комментируемая глава называется "Возмещение убытков при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд", тогда как перечень юридических фактов, из которых вытекает обязанность возмещения убытков, гораздо шире, что свидетельствует о несовершенстве законодательной техники.
Перечисленные выше обстоятельства, как мы указывали ранее, ущемляют имущественные права правообладателей земельных участков, что может выражаться как в принудительном прекращении прав на землю, так и в ограничении этих прав <505>. Непреложным условием такого ущемления является обязанность тех лиц, в интересах которых осуществляются вышеперечисленные действия, в полном объеме возместить убытки "пострадавшим" правообладателям, включая упущенную выгоду.
--------------------------------
<505> См. подробнее: комментарий к главе 7 ЗК.
Право требования полного возмещения причиненных убытков лицу, право которого нарушено, зафиксировано также в п. 1 ст. 15 ГК.
В названной норме гражданского законодательства раскрывается понятие убытков, под которыми понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).
Применительно к рассматриваемым отношениям проиллюстрируем возмещение реального ущерба и упущенной выгоды на примере с ухудшением плодородия земель сельскохозяйственного назначения в результате деятельности расположенного поблизости предприятия. В данном случае в качестве реального ущерба компенсации будут подлежать затраты на приведение качества земельного участка в первоначальное состояние, а упущенная выгода будет компенсироваться в виде недополученного дохода, выраженного в уменьшении объемов произведенной продукции в силу ухудшения плодородия земли на период до полного восстановления нарушенных свойств земельного участка.
Пунктом 2 комментируемой статьи определен круг субъектов земельных отношений, которые вправе требовать возмещения убытков при наступлении обстоятельств, предусмотренных п. 1 ст. 57 ЗК. Перечень таких субъектов условно можно разделить на две группы: собственники земельных участков и вторичные пользователи земельных участков, к последним из которых относятся землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков.
По правилам комментируемой статьи вторичные пользователи земельных участков могут получать возмещение убытков, включая упущенную выгоду, при возникновении любых обстоятельств, предусмотренных п. 1 ст. 57 ЗК. Собственникам же земельных участков доступно право требования возмещения убытков только вследствие ухудшения качества земель в результате деятельности других лиц, временного занятия земельных участков и ограничения прав собственников земельных участков, в том числе, например, при установлении зон с особыми условиями использования земель.
Собственники земельных участков лишены права требовать возмещения убытков при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд в соответствии с положениями комментируемой статьи, поскольку для них нормами ст. ст. 49 и 55 ЗК предусмотрен специальный режим компенсации подобного имущественного ущерба, выражающийся в предварительном и равноценном возмещении стоимости земельного участка <506>. Убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд, включаются в плату за изымаемый земельный участок (выкупную цену), порядок определения которой регулируется ст. 281 ГК.
--------------------------------
<506> См. подробнее: комментарии к ст. ст. 49 и 55 ЗК.
Пунктом 3 комментируемой статьи устанавливается источник возмещения убытков в зависимости от субъекта, в интересах которого совершаются вышеперечисленные действия, которыми ущемляются имущественные права правообладателей земельных участков. Это могут быть средства соответствующего бюджета бюджетной системы РФ, если действия, направленные на принудительное отчуждение или ограничение имущественных прав правообладателей земельных участков, осуществляются в интересах соответствующего публично-территориального образования, или же средства гражданина или юридического лица, если указанные действия совершаются в их интересах.
Так, например, в случае изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд ключевым моментом с точки зрения определения источника возмещения убытков является то, в пользу какого субъекта изымается данный земельный участок: государственного учреждения, финансируемого за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы РФ, или же коммерческой организации, получающей изъятый земельный участок. Следует заметить, что в силу п. 1 ст. 279 ГК выкуп изымаемого земельного участка осуществляется исключительно за счет бюджетных средств.
Норма п. 4 комментируемой статьи регулирует порядок расчетов размеров возмещения убытков при наступлении обстоятельств, предусмотренных п. 1 ст. 57 ЗК, согласно которому оценка имущества правообладателей земельных участков осуществляется с учетом стоимости их имущества на день, предшествующий принятию решения об изъятии земельных участков, о временном занятии земельных участков или об ограничении имущественных прав указанных лиц.
Данный порядок является единым для всех правообладателей земельных участков и не зависит от способа причинения убытков. В этом отношении комментируемая норма призвана определить фиксированный размер компенсации, подлежащий уплате собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам или арендаторам земельных участков в случае ущемления их имущественных прав. Ведь, к примеру, процесс изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд занимает длительное время, что может значительно увеличить сумму причитающейся выплаты.
Таким образом, рассматриваемая императивная норма, с одной стороны, способствует недопущению правообладателям земельных участков произвольно влиять на размер компенсации и тем самым, в частности, предотвращает излишние потери бюджета, а, с другой стороны, обеспечивает принцип справедливого возмещения убытков вне зависимости от вида права на земельный участок или способа причинения таких убытков.
При определении порядка возмещения убытков правообладателям земельных участков законодатель отсылает к положениям Постановления Правительства РФ от 7 мая 2003 года N 262, которым утверждены Правила возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц <507>.
--------------------------------
<507> СЗ РФ. 2003. N 19. Ст. 1843.
В названных Правилах перечислены документы, служащие основанием для возмещения убытков. Применительно к компенсированию имущественных потерь собственников земельных участков таковыми являются:
- соглашение о временном занятии земельного участка между собственником земельного участка и лицом, в пользу которого осуществляется временное занятие земельного участка;
- акт государственного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления об ограничении прав собственника земельного участка, соглашение о сервитуте;
- акт государственного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления об ухудшении качества земель в результате деятельности других лиц;
- решение суда.
В свою очередь, в качестве основания для возмещения ущерба вторичных пользователей земельными участками выступают следующие документы:
- акт государственного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд;
- соглашение о временном занятии земельного участка между землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка и лицом, в пользу которого осуществляется временное занятие земельного участка;
- акт государственного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления об ограничении прав землепользователя, землевладельца, арендатора земельного участка, соглашение о сервитуте;
- акт государственного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления об ухудшении качества земель в результате деятельности других лиц;
- решение суда.
По общему правилу размер убытков, причиненных правообладателям земельных участков вследствие наступления обстоятельств, сформулированных в п. 1 комментируемой статьи, определяется по соглашению сторон. В случае же недостижения договоренности между сторонами споры, связанные с определением размера убытков, рассматриваются в судебном порядке (См., например, Постановления ФАС СЗО от 31.07.2012 по делу N А21-3217/2011 <508>, ФАС ПО от 18.05.2012 по делу N А65-5409/2011 <509>).
--------------------------------
<508> .
<509> .
Особенности определения размера убытков в зависимости от вида права на земельный участок и способа причинения убытков установлены в п. п. 6 - 9 указанных Правил.
Другой комментарий к Ст. 57 Земельного кодекса Российской Федерации
Комментируемая статья определяет порядок возмещения убытков, причиненных лицам, использующим земельные участки, в случаях правомерных действий органов государственной власти, органов местного самоуправления или иных лиц. К таким действиям относятся изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд; временное занятие земельных участков; ограничение прав лиц на земельные участки; ухудшение качества земель в результате деятельности других лиц; изменение целевого назначения земельного участка.
В указанных ситуациях причинение убытков есть результат правомерных действий, поэтому возмещение ущерба не может рассматриваться как мера юридической ответственности.
Определены источники, из которых возмещаются причиненные убытки. Так, убытки возмещаются за счет соответствующих бюджетов или лицами, в пользу которых изымаются земельные участки или ограничиваются права на них, а также лицами, деятельность которых вызвала необходимость установления охранных, санитарно-защитных зон и влечет за собой ограничение прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков или ухудшение качества земель.
Принцип расчетов размера возмещения причиненных убытков заключается в следующем. Убытки определяются с учетом стоимости имущества на день, предшествующий принятию решения об изъятии земельных участков, о временном занятии земельных участков или об ограничении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков.
Порядок возмещения убытков в этих случаях регулируется Правилами возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц, утвержденными постановлением Правительства РФ от 7 мая 2003 г. N 262.
Правила предусматривают, что убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд, включаются в плату за изымаемый земельный участок (выкупную цену). Порядок определения выкупной цены в таких случаях регулируется гражданским законодательством.
Основаниями возмещения убытков собственникам земельных участков могут быть: соглашение о временном занятии земельного участка между его собственником и лицом, в пользу которого осуществляется временное занятие земельного участка; акт государственного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления об ограничении прав собственника, соглашение об установлении сервитута; акт государственного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления об ухудшении качества земель в результате деятельности других лиц; решение суда.
Размер убытков, причиненных собственникам, землепользователям, землевладельцам и арендаторам в результате изъятия для государственных или муниципальных нужд или временного занятия земельных участков, ограничения их прав либо ухудшения качества земель в результате деятельности других лиц, определяется по соглашению сторон и рассчитывается в соответствии с методическими рекомендациями*(16). Споры, связанные с определением размера убытков, рассматриваются в судебном порядке.
Размер убытков, причиненных землепользователям и землевладельцам изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд, определяется в соответствии с гражданским законодательством.
При определении размера убытков, причиненных арендаторам земельных участков изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд, учитываются убытки, которые арендаторы земельных участков несут в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенная выгода, арендная плата, уплаченная по договору аренды за период после изъятия земельного участка, а также стоимость права на заключение договора аренды земельного участка в случае его заключения на торгах.
Размер убытков, причиненных собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков в случае временного занятия земельных участков, определяется следующим образом: учитываются убытки, которые они несут в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенная выгода, а также расходы, связанные с временным занятием земельных участков.
Когда определяется размер убытков, причиненных собственникам земельных участков в результате ограничения их прав, то принимаются во внимание разница между рыночной стоимостью земельного участка без учета ограничений прав и рыночной стоимостью земельного участка с учетом этих ограничений; убытки, которые собственники земельных участков несут в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенная выгода, а также расходы, связанные с ограничением прав. При определении размера убытков, причиненных землепользователям, землевладельцам, арендаторам земельных участков ограничением их земельных прав, учитываются убытки, которые эти лица несут в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенная выгода, а также расходы, связанные с ограничением прав.
Размер убытков, причиненных собственникам, землепользователям, землевладельцам и арендаторам в результате ухудшения качества земель вследствие деятельности других лиц, определяется с учетом тех убытков, которые они несут в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенной выгоды, а также затрат на проведение работ по восстановлению качества земель.