Перейти к основному содержанию

Статья 9 ЗК РФ. Полномочия Российской Федерации в области земельных отношений

Новая редакция Ст. 9 ЗК РФ

1. К полномочиям Российской Федерации в области земельных отношений относятся:

1) установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений;

2) установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков;

3) государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного надзора, землеустройства;

3.1) осуществление государственного земельного надзора;

4) установление порядка резервирования земель, принудительного отчуждения земельных участков (изъятия земельных участков) для государственных и муниципальных нужд;

5) резервирование земель, изъятие земельных участков для нужд Российской Федерации;

6) разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель;

7) иные полномочия, отнесенные к полномочиям Российской Федерации Конституцией Российской Федерации, настоящим Кодексом, федеральными законами.

2. Российская Федерация осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации (федеральной собственностью).

Комментарий к Статье 9 ЗК РФ

Перечисленные в комментируемой статье полномочия Российской Федерации выводятся законодателем из Конституции РФ (прежде всего, ст. ст. 71 и 72, в которых перечислены полномочия, находящиеся в исключительном и совместном ведении Российской Федерации) и иных актов конституционного законодательства (Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" <75>; в ст. 18 упомянуты полномочия Правительства РФ по организации деятельности по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования).
--------------------------------
<75> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.

Субъектами права, реализующими полномочия Российской Федерации, могут быть Федеральное Собрание РФ, Президент РФ, Правительство РФ, а также отдельные федеральные органы исполнительной власти.

Федеральное Собрание РФ, принимая акты земельного законодательства, реализует многие из перечисленных в комментируемой статье ЗК полномочия Российской Федерации, которые связаны с нормотворческой деятельностью.

Полномочия Президента РФ в сфере земельных отношений также преимущественно связаны с нормотворческой деятельностью. Так, в соответствии со ст. 15 ЗК Президент РФ реализует полномочия Российской Федерации по ограничению оборотоспособности земельных участков (подп. 2 п. 1 ст. 9 ЗК), принимая соответствующие указы (Указ Президента РФ от 9 января 2011 года N 26 "Об утверждении перечня приграничных территорий, на которых иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками" <76>).
--------------------------------
<76> СЗ РФ. 2011. N 2. Ст. 268.

Значительное число полномочий Российской Федерации реализует Правительство РФ. Например, упомянутые в подп. 1 п. 1 комментируемой статьи полномочия Российской Федерации по установлению основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений Правительство РФ реализует через принятие соответствующих распоряжений (распоряжение Правительства РФ от 3 марта 2012 года N 297-р "Об утверждении Основ государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 - 2017 годы" <77>), а полномочия по разработке и реализации федеральных программ использования и охраны земель (подп. 6 п. 1 ст. 9 ЗК) Правительство реализует через принятие постановлений (Постановление Правительства РФ от 12 октября 2013 года N 922 "О федеральной целевой программе "Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014 - 2020 годы" <78>).
--------------------------------
<77> СЗ РФ. 2012. N 12. Ст. 1425.

<78> СЗ РФ. 2013. N 43. Ст. 5554.

Среди федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих полномочия Российской Федерации в сфере земельных отношений, - Министерство экономического развития РФ, Министерство сельского хозяйства РФ, Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и т.д. Так, в Постановлении Правительства РФ от 15 ноября 2006 года N 689 "О государственном земельном надзоре" <79> установлен порядок осуществления государственного земельного надзора Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и их территориальными органами.
--------------------------------
<79> СЗ РФ. 2006. N 47. Ст. 4919.

По праву собственности Российская Федерация осуществляет управление и распоряжение земельными участками, являющимися федеральной собственностью.

Другой комментарий к Ст. 9 Земельного кодекса Российской Федерации

1. Перечисленные в комментируемой статье полномочия Российской Федерации реализуют соответствующие федеральные органы государственной власти, к компетенции которых действующее законодательство относит вопросы регулирования земельных отношений. Основой осуществления полномочий Российской Федерации в области земельных отношений являются положения Конституции РФ, имеющие принципиальное значение для развития всего земельного законодательства.

Установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений ЗК относит к числу полномочий Российской Федерации. В концентрированном виде федеральная политика в данной сфере выражается в форме принятия федеральных законов, что прямо предусмотрено в ч. 3 ст. 36 Конституции, согласно которой условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона, т.е. Земельного кодекса РФ.

Установление ограничений прав лиц, использующих земельные участки на различных титулах, также отнесено к компетенции Российской Федерации. Публичные интересы, связанные с обеспечением рационального использования и охраны земель, окружающей среды, определяют необходимость установления ограничений хозяйственной деятельности и использования земель. В соответствии с п. 1 ст. 56 ЗК РФ права на землю могут быть ограничены по основаниям, установленным ЗК РФ или иным федеральным законом.

Ограничение прав лиц, использующих земельные участки, представляет собой установление в административном порядке запретов на осуществление отдельных видов хозяйственной деятельности и использования земли либо требований о воздержании от совершения определенных действий.

Под оборотоспособностью понимается возможность отчуждения объекта по договору купли-продажи, мены или дарения либо его перехода от одного лица в порядке универсального правопреемства (в форме наследования или реорганизации юридического лица). Оборотоспособность - это возможность распоряжаться объектами гражданских прав путем их передачи другим лицам. Применительно к сфере земельных отношений оборотоспособность земельных участков представляет собой возможность их собственников определять юридическую судьбу земельных участков, т.е. распоряжаться ими в пределах, установленных законом - ЗК.

Основное отличие оборотоспособности земельных участков от оборотоспособности иных объектов гражданских прав заключается в том, что земельное законодательство устанавливает определенные пределы и ограничения распоряжения земельной собственностью. Ограничения оборотоспособности земельных участков - это также прерогатива федеральных органов государственной власти (см. комментарий к ст. 27 ЗК РФ).

Осуществление ряда функций управления в сфере использования и охраны земель также отнесено к полномочиям Российской Федерации. К ним относится мониторинг земель. Согласно ст. 67 ЗК РФ мониторинг земель представляет собой систему наблюдений за состоянием земель. Порядок осуществления мониторинга земель устанавливается Правительством РФ. Положение об осуществлении государственного мониторинга земель утверждено постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2002 г. N 846.

К числу важнейших управленческих функций относится государственный земельный контроль. Государственный земельный контроль осуществляется специально уполномоченными государственными органами за соблюдением земельного законодательства, норм, правил и требований по охране и использованию земель всеми организациями, независимо от их ведомственной подчиненности и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами (ст. 71 ЗК РФ). Положение о государственном земельном контроле утверждено постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. N 689.

Порядок проведения работ по землеустройству регулируется ст. 68 и 69 ЗК РФ и Федеральным законом от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве". В ст. 1 названного Закона землеустройство определяется как мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства, организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, для обеспечения их традиционного образа жизни (внутрихозяйственное землеустройство).

Согласно ст. 70.1 ЗК РФ резервирование земель для государственных или муниципальных нужд осуществляется в случаях, предусмотренных ст. 49 ЗК РФ (см. комментарий), а земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам, - также в случаях, связанных с размещением объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, объектов обороны и безопасности, созданием особо охраняемых природных территорий, строительством водохранилищ и иных искусственных водных объектов.

На федеральном уровне устанавливается порядок изъятия земель для государственных и муниципальных нужд, в том числе путем выкупа. Основания изъятия земельных участков установлены в ст. 49 ЗК РФ, а в ст. 55 ЗК РФ - условия и порядок изъятия земельных участков. Кроме того, к компетенции федеральных органов государственной власти непосредственно относится осуществление данной функции в тех случаях, когда возникает необходимость изъять земли для федеральных нужд.

К числу полномочий Российской Федерации ЗК также относит разработку и реализацию федеральных программ по использованию и охране земель. Общие положения, касающиеся порядка разработки федеральных программ, предусмотрены в Федеральном законе от 20 июля 1995 г. N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации". В частности, ст. 1 названного Закона определяет программу социально-экономического развития РФ как комплексную систему целевых ориентиров социально-экономического развития РФ и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров.

Статья 4 данного Закона предусматривает, что прогноз социально-экономического развития на среднесрочную перспективу разрабатывается на период от трех до пяти лет и ежегодно корректируется. Порядок разработки прогноза социально-экономического развития на среднесрочную перспективу определяется Правительством РФ и подлежит опубликованию.

2. Наряду с указанными выше полномочиями ЗК наделяет Российскую Федерацию правом управлять и распоряжаться теми землями, которые находятся в федеральной собственности (ст. 17 ЗК РФ). Содержание права собственности, независимо от того, какое имущество является объектом права собственности, определено в ст. 209 ГК РФ и сводится к правомочиям владения, пользования и распоряжения, причем объем и содержание этих правомочий имеет определенную специфику.

Правомочие управления всеми землями независимо от того, в чьей собственности они находятся, основано на праве территориального верховенства государства, а право распоряжения землями - на праве собственности Российской Федерации. Исходя из этого вряд ли обосновано наделение Российской Федерации как собственника федеральных земель правомочием управления, что не соответствует основам гражданско-правового регулирования отношений собственности. Это замечание относится также и к полномочиям субъектов РФ, а также органов местного самоуправления (ст. 10 и 11 ЗК РФ).