Новая редакция Ст. 84 ЗК РФ
1. Установление, изменение границ населенных пунктов осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности.
2. Включение земельных участков в границы населенных пунктов не влечет за собой прекращение прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков.
Комментарий к Статье 84 ЗК РФ
В соответствии с п. 1 комментируемой статьи установлением или изменением границ населенных пунктов является:
1) утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования;
2) утверждение или изменение схемы территориального планирования муниципального района, отображающей границы сельских населенных пунктов, расположенных за пределами границ поселений (на межселенных территориях).
Документы территориального планирования в соответствии с п. 1 ст. 9 ГрК определяют назначение территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Статус документов территориального планирования муниципальных образований определен в ст. 18 ГрК. К таким документам относятся:
1) схемы территориального планирования муниципальных районов;
2) генеральные планы поселений;
3) генеральные планы городских округов.
Состав, порядок подготовки документов территориального планирования муниципальных образований, порядок подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состав, порядок подготовки планов реализации таких документов устанавливаются в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Требования к содержанию генерального плана поселений и городских округов установлены в ст. 23 ГрК РФ. Генеральный план содержит:
1) положение о территориальном планировании;
2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа;
3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа;
4) карту функциональных зон поселения или городского округа.
Порядок изменения границ муниципального образования (границ населенных пунктов) установлен ст. 12 Закона N 131-ФЗ.
Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации либо федеральных органов государственной власти.
В отдельных случаях, например, когда изменение границ поселений влечет отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, необходим учет мнения населения данных таких пунктов.
Положение п. 4 ст. 12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" было подтверждено КС РФ. В соответствии с Определением КС РФ от 6 марта 2008 года N 214-О-П предполагается учет мнения населения при соответствующем изменении границ муниципальных районов и поселений, что должно осуществляться в порядке, устанавливаемом в законах субъектов Российской Федерации, уставах и иных нормативных правовых актах муниципальных образований <669>.
--------------------------------
<669> Вестник Конституционного Суда РФ. 2008. N 5.
В свою очередь положения о территориальном планировании, которые являются частью генерального плана, включают в себя:
1) сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов;
2) параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов.
Порядок подготовки и утверждения генерального плана поселения, городского округа, особенности согласования проекта генерального плана определяются в ст. ст. 24 - 25 Закона N 131-ФЗ, а также ст. ст. 19 - 23 ГрК.
Анализ указанных положений законодательства, посвященных документам территориального планирования, позволяет выделить два аспекта этой функции. Во-первых, фиксация существующего статуса территорий (в форме карт (схем) границ муниципальных образований, границ земель различных категорий, границ зон различного функционального назначения, зон с особыми условиями использования территории, границ территорий объектов культурного наследия и т.д.). Во-вторых, юридическое закрепление планируемого изменения их правового режима. Предусмотренные в документах планирования проектные решения по использованию территорий на перспективу служат основанием для резервирования земель, изменения их целевого назначения, установления ограничений прав на земельные участки и расположенные на них объекты недвижимости, то есть порождают вполне конкретные юридические последствия <670>.
--------------------------------
<670> Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации от 25 октября 2001 года N 136-ФЗ / Под ред. С.Н. Волкова, Ю.Г. Жарикова // (далее - Комментарий к ЗК / Под ред. С.Н. Волкова, Ю.Г. Жарикова).
Тем не менее, предусмотренный порядок изменения границ участков населенных пунктов не является универсальным. В соответствии с п. 2 комментируемой статьи утверждение изменения границ городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга осуществляется по решению Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Данное полномочие Советом Федерации Российской Федерации реализуется на основании ч. 1 ст. 102 Конституции РФ.
Редким примером такого документа является Постановление СФ ФС РФ от 27 декабря 2011 года N 560-СФ "Об утверждении изменения границы между субъектами Российской Федерации городом федерального значения Москвой и Московской областью" <671>.
--------------------------------
<671> Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: (дата обращения: 07.03.2014).
В соответствии с ч. 3 ст. 67 и п. "а" ч. 1 ст. 102 Конституции РФ, на основании решения органов государственной власти субъектов Российской Федерации - города федерального значения Москвы и Московской области об изменении границы между субъектами Российской Федерации городом федерального значения Москвой и Московской областью, Совет Федерации Российской Федерации принял решение об утверждении с 1 июля 2012 года изменения границы между субъектами Российской Федерации городом федерального значения Москвой и Московской областью в соответствии с согласованными между ними картографическим изображением и картографическим описанием линии границы.
В ЗК сохранилась норма законодательства о том, что включение земельных участков в черту поселений не влечет за собой прекращения прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков. Положение п. 3 комментируемой статьи обеспечивает стабильность прав на землю.
Другой комментарий к Ст. 84 Земельного кодекса Российской Федерации
1. Черта населенного пункта представляет собой внешние границы земель населенных пунктов, она отделяет эти земли от земель иных категорий. Юридическими фактами, на основании которых границы населенных пунктов устанавливаются или изменяются, являются решения об утверждении или изменении генерального плана городского округа и поселения или схемы территориального планирования муниципального района.
Статья 18 ГрК РФ относит к документам территориального планирования муниципальных образований схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы поселений и генеральные планы городских округов. Состав, порядок подготовки документов территориального планирования муниципальных образований, порядок подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состав, порядок подготовки планов реализации таких документов устанавливаются в соответствии с Градостроительным кодексом РФ законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Порядок согласования документов территориального планирования муниципальных образований, состав и порядок работы согласительной комиссии устанавливаются уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.
Документы территориального планирования муниципальных образований могут являться основанием для изменения границ муниципальных образований в установленном порядке.
В соответствии со ст. 19 ГрК РФ схема территориального планирования муниципального района содержит положения о территориальном планировании и соответствующие карты (схемы). На картах (схемах) отображаются существующие и планируемые границы поселений, входящих в состав муниципального района; границы земель различных категорий в пределах меж-селенных территорий; границы населенных пунктов, расположенных на межселенных территориях.
В ст. 20 ГрК РФ установлен порядок подготовки и утверждения схемы территориального планирования муниципального района. Статья 21 ГрК РФ отражает особенности согласования проекта схемы территориального планирования муниципального района.
В соответствии со ст. 23 ГрК РФ подготовка генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов осуществляется применительно ко всем территориям поселений, городских округов.
Генеральные планы содержат положения о территориальном планировании и соответствующие карты (схемы). На картах (схемах) отображаются границы поселения, городского округа; границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа; границы земель сельскохозяйственного назначения, границы земель для обеспечения космической деятельности, границы земель обороны и безопасности, границы земель иного специального назначения, границы земель лесного фонда, границы земель водного фонда, границы земель особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения; существующие и планируемые границы земель промышленности, энергетики, транспорта, связи. Генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа (ст. 24 ГсК РФ).
В соответствии со ст. 29 ГрК РФ федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, объединения граждан по собственной инициативе могут направить проекты документов территориального планирования на государственную экспертизу.
Состав и порядок согласования документации, необходимой для включения земельных участков в границы населенных пунктов, предусмотрен в ст. 4.1 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".
При решении вопросов установления и изменения границ населенных пунктов необходимо также учитывать нормы Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Согласно ст. 11 этого Закона границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются в соответствии с определенными требованиями. В соответствии со ст. 12 названного Закона изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта РФ, федеральных органов государственной власти. Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта РФ об изменении границ муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума. Согласно ст. 24 названного Закона в случаях, предусмотренных этим Федеральным законом, для получения согласия населения при изменении границ муниципального образования, преобразовании муниципального образования проводится голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.
2. В соответствии со ст. 8 Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов являются переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.
Сведения о кадастровых номерах земельных участков, включенных в границы населенных пунктов или исключенных из границ населенных пунктов направляются в орган кадастрового учета для внесения соответствующих изменений в государственный кадастр недвижимости.
Согласно ст. 9 Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" в государственный кадастр недвижимости вносятся сведения о границах населенных пунктов, в том числе реквизиты правовых актов об установлении или изменении границ муниципальных образований; описание местоположения границ населенных пунктов; реквизиты правовых актов об установлении или изменении границ населенных пунктов.
Согласно ст. 15 указанного Закона орган государственной власти или орган местного самоуправления в срок не более чем 10 рабочих дней со дня вступления в силу правового акта, который принят таким органом в пределах его компетенции и которым устанавливается или изменяется граница населенного пункта, представляет в орган кадастрового учета документ, содержащий необходимые для внесения в государственный кадастр недвижимости сведения.
В соответствии с Порядком ведения государственного кадастра недвижимости кадастровые сведения в Реестре содержатся в текстовой форме и группируются по записям, в частности о границах населенных пунктов.