Перейти к основному содержанию

Статья 19 ЗК РФ. Муниципальная собственность на землю

Новая редакция Ст. 19 ЗК РФ

1. В муниципальной собственности находятся земельные участки:

которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации;

право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю;

которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством;

которые безвозмездно переданы в муниципальную собственность из федеральной собственности.

1.1. Если иное не предусмотрено другими федеральными законами, земельный участок, от права собственности на который собственник отказался, является с даты государственной регистрации прекращения права собственности на него собственностью городского округа, городского или сельского поселения либо в случае расположения такого земельного участка на межселенной территории собственностью муниципального района по месту расположения земельного участка.

2. Утратил силу с 1 июля 2006 г.

3. В собственность муниципальных образований для обеспечения их развития могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в собственности субъектов Российской Федерации, в том числе за пределами границ муниципальных образований.

4. Утратил силу с 1 июля 2006 г.

5. Земельные участки, находящиеся в собственности субъектов Российской Федерации, могут быть переданы безвозмездно в муниципальную собственность в целях их предоставления отдельным категориям граждан и (или) некоммерческим организациям, созданным гражданами, в соответствии с подпунктами 6 и 7 статьи 39.5 настоящего Кодекса.

Земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности одного муниципального образования, могут быть переданы безвозмездно в муниципальную собственность другого муниципального образования в целях их предоставления отдельным категориям граждан и (или) некоммерческим организациям, созданным гражданами, в соответствии с подпунктами 6 и 7 статьи 39.5 настоящего Кодекса.

Земельные участки, находящиеся в собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, могут быть переданы безвозмездно в собственность субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя в целях их предоставления отдельным категориям граждан в соответствии с подпунктом 6 статьи 39.5 настоящего Кодекса, а также отдельным категориям граждан и (или) некоммерческим организациям, созданным гражданами, в случаях, если основания бесплатного предоставления земельных участков этим лицам предусмотрены настоящим Кодексом, другими федеральными законами.

Комментарий к Статье 19 ЗК РФ

Положения комментируемой статьи регламентируют правовой режим муниципальной собственности на землю, самостоятельность которой признана на конституционном уровне (ч. 2 ст. 9, ч. 1 ст. 132 Конституции РФ).

Согласно легальному определению, закрепленному в п. 1 ст. 215 ГК, муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.

Для раскрытия содержания указанной дефиниции следует обратиться к положениям Закона N 131-ФЗ, устанавливающим основные понятия и термины.

Так, в соответствии с п. 1 ст. 2 указанного Закона муниципальное образование представляет собой городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородскую территорию города федерального значения.

В свою очередь, сельское поселение - это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Городское поселение - это город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Муниципальный район - это несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Городской округ - это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Таким образом, субъектом муниципальной собственности (правообладателем имущества) является муниципальное образование. При этом права собственника от имени муниципального образования в силу п. 2 ст. 215 ГК осуществляют органы местного самоуправления (избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения), и лица, указанные в ст. 125 ГК.

Например, права собственника от имени Красногорского муниципального района в соответствии с решением Совета депутатов Красногорского муниципального района от 28 февраля 2008 года N 1533/2 <186> реализует КУМИ администрации Красногорского муниципального района.
--------------------------------
<186> Решение Совета депутатов Красногорского муниципального района от 28 февраля 2008 года 1533/2 "О комитете по управлению муниципальным имуществом администрации Красногорского муниципального района" // Красногорские вести. 2008. N 34.

Критерии отнесения земельных участков к муниципальной собственности в целом аналогичны тем, что предусмотрены в ст. ст. 17 - 18 ЗК применительно к определению государственной собственности на землю. Вместе с тем законодателем в комментируемой статье устанавливается ряд особенностей регулирования отношений муниципальной собственности на землю.

В соответствии с п. 1 ст. 19 ЗК земельные участки могут находиться в муниципальной собственности не только в силу прямого указания федерального закона, но и на основании принятых в соответствии с ними законами субъектов РФ. Данная норма корреспондирует с конституционным принципом соответствия законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, в рассматриваемом случае по вопросам владения, пользования и распоряжения землей (п. "в" ч. 1 ст. 72, ч. 5 ст. 76 КРФ).

В качестве примера федерального закона, содержащего специальное указание на принадлежность земельных участков муниципальным образованиям, можно привести Федеральный закон от 3 июня 2006 года N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации", в п. 3 ст. 7 которого предусмотрено, что собственностью муниципальных районов являются земельные участки, которые не находятся в собственности РФ, субъектов РФ, граждан, юридических лиц и в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, и если указанные водные объекты находятся на территориях двух и более поселений или указанные земельные участки находятся на территориях муниципальных районов вне границ поселений. В свою очередь, к собственности поселений и городских округов п. 4 ст. 7 названного Закона относит земельные участки, которые не находятся в собственности РФ, субъектов РФ, муниципальных районов, граждан, юридических лиц и в границах которых расположены пруд, обводненный карьер.

Примером Закона субъекта РФ в данном случае может служить Закон Волгоградской области от 2 октября 2008 года N 1848-ОЗ "Об особо охраняемых природных территориях Вологодской области" <187>, согласно ст. 4 которого особо охраняемые природные территории местного значения, в том числе лечебно-оздоровительные местности и курорты, являются собственностью муниципальных образований и находятся в ведении органов местного самоуправления.
--------------------------------
<187> Красный Север. 2008. N 118.

Муниципальная собственность на земельные участки может возникнуть при разграничении государственной собственности на землю. Напомним, что вопрос разграничения некогда единой государственной собственности на землю стал актуальным сразу после распада СССР и впервые получил свое нормативное воплощение в Постановлении Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 года N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" <188>.
--------------------------------
<188> См. подробнее: комментарий к ст. 16 ЗК.

Как следует из положений ст. 3.1 Закона о введении в действие ЗК, критериями разграничения государственной собственности на землю и отнесения ее к собственности поселений, городских округов, муниципальных районов служат:

1) критерий принадлежности земельного участка к виду публичной собственности расположенных на нем зданий, строений, сооружений, или объектный критерий, в силу которого земельные участки, занятые указанными объектами, находящимися в собственности соответствующих муниципальных образований, относятся к собственности этих муниципальных образований;

2) критерий принадлежности земельного участка к виду публичной собственности занимающей его организации, или субъектный критерий, в соответствии с которым соответствующим муниципальным образованиям на праве собственности принадлежат земельные участки, предоставленные органам местного самоуправления таких муниципальных образований, а также казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным указанными органами местного самоуправления;

3) критерий специального законодательного закрепления муниципальной собственности на земельные участки и земли, который сообразуется с первым из рассмотренных оснований возникновения муниципальной собственности на земельные участки (п. 1 ст. 19 ЗК).

Необходимо отметить, что в силу п. 4 ст. 3.1 Закона о введении в действие ЗК земельные участки, расположенные в границах внутригородских муниципальных образований городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга, относятся к государственной собственности указанных субъектов РФ. При этом исходя из положений п. 1 ст. 19 ЗК законами данных субъектов РФ могут быть предусмотрены изъятия из названного правила.

Поскольку муниципальные образования являются субъектами гражданского права (ст. 124 ГК), им доступны способы возникновения права муниципальной собственности на земельные участки, предусмотренные гражданским законодательством.

Наряду с различными гражданско-правовыми сделками, административно-правовыми актами, наследованием и др. юридическими фактами, с которыми закон связывает возникновение права собственности на землю, среди предусмотренных гражданским законодательством оснований приобретения права собственности на земельные участки следует особо выделить такое основание, как признание судом права муниципальной собственности на бесхозяйную недвижимую вещь, в том числе земельного участка (ст. 225 ГК). Данное основание возникновения права собственности является специфическим не только по отношению к способам приобретения частной собственности гражданами и юридическими лицами, но и применительно к способам приобретения государственной собственности РФ и субъектами РФ. Исключение составляет случай приобретательской давности бесхозяйных недвижимых вещей, находящихся на территории города федерального значения - Москвы или Санкт-Петербурга, когда по истечении года со дня постановки бесхозяйной недвижимой вещи на учет решением суда может быть признано право собственности такого субъекта РФ на данную вещь (п. 4 ст. 225 ГК).

Закон N 423-ФЗ, дополнивший перечень оснований возникновения права собственности субъектов РФ на земельные участки, соответствующие изменения внес и в п. 1 комментируемой статьи. Так, еще одним способом возникновения муниципальной собственности на земельные участки служит безвозмездная передача земельных участков муниципальным образованиям из федеральной собственности.

Исходя из положений Закона N 423-ФЗ безвозмездной передаче в муниципальную собственность подлежат расположенные в пределах территории соответствующего муниципального образования земельные участки (в том числе незастроенные земельные участки), находящиеся:

1) в границах военных городков (за исключением закрытых военных городков);

2) в границах земельных участков, используемых для обеспечения деятельности Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, организаций, предприятий, учреждений, осуществляющих функции в области обороны страны и безопасности государства, в случае, если на этих земельных участках находятся объекты (в том числе объекты, строительство которых не завершено), в которых расположены жилые помещения указанных войск, воинских формирований и органов, организаций, предприятий, учреждений.

Решение о безвозмездной передаче военного недвижимого имущества из федеральной собственности в муниципальную собственность принимается соответственно уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере управления и распоряжения имуществом Вооруженных Сил РФ, внутренних войск Министерства внутренних дел РФ, органов государственной охраны и подведомственных им организаций.

Подобно п. 3 ст. 18 ЗК в п. 1.1 комментируемой статьи также предусмотрена возможность возникновения муниципальной собственности на земельный участок, от права собственности на который собственник отказался. Причем правом собственности наделяется городской округ, городское или сельское поселение, на территории которого расположен такой земельный участок, либо муниципальный район в случае расположения подобного земельного участка на межселенной территории. Что касается внутригородских муниципальных образований, то вопрос отнесения к их собственности рассматриваемых земельных участков решается на основании законов городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга (п. 3 ст. 18 ЗК).

Напомним, что в соответствии со ст. 30.2 Закона о государственной регистрации прав на недвижимое имущество государственная регистрация прекращения права собственности на земельный участок вследствие отказа от него производится одномоментно с государственной регистраций права собственности соответствующего муниципального образования, при этом последняя не требует предоставления заявления о государственной регистрации возникновения или перехода права.

Пункт 2 комментируемой статьи Законом N 53-ФЗ признана утратившей силу с 1 июля 2006 года.

Пунктом 3 комментируемой статьи установлена возможность безвозмездной передачи земли, находящейся в государственной собственности, в собственность муниципальных образований. Причем по сравнению с другими основаниями возникновения муниципальной собственности на землю в данном случае муниципальные образования могут быть правообладателями земельных участков, расположенных в том числе за пределами границ указанных муниципальных образований. Целью такой безвозмездной передачи является обеспечение развития муниципальных образований.

Порядок безвозмездной передачи в муниципальную собственность земельных участков, находящихся в государственной собственности, действующим законодательством не урегулирован.

Вместе с тем письмом Минэкономразвития России от 24 марта 2010 года N Д23-989 <189> разъяснено, что для решения вопроса о целесообразности передачи в собственность муниципального образования земельного участка, находящегося в федеральной собственности, и подготовке проекта распоряжения Правительства РФ необходимо представить в Минэкономразвития России следующие документы:
--------------------------------
<189> .

1) кадастровые паспорта земельных участков;

2) выписку из Единого государственного реестра прав о правах на земельные участки;

3) сведения о наличии утвержденного генерального плана муниципального образования;

4) копию утвержденного проекта планировки, предусматривающего строительство на испрашиваемых земельных участках, указанных в обращении.

5) мнения Территориального управления Росимущества по области и высшего органа государственной власти субъекта РФ.

Таким образом, вопрос целесообразности закрепления права собственности муниципального образования на земельный участок, находящийся в федеральной собственности, решается на основании мотивированного обращения муниципального образования с учетом мнения органов государственной власти федерального и регионального уровней.

Кроме того, вышеназванное ведомство в другом письме <190> особо подчеркнуло, что передача земельного участка может быть осуществлена только в целях развития муниципального образования, что должно подтверждаться документами территориального планирования.
--------------------------------
<190> См.: письмо Минэкономразвития России от 10.11.2011 N Д23-4657 // .

Примером подобной смены формы публичной собственности на землю является распоряжение Правительства РФ от 26 декабря 2011 года N 2377-р, в соответствии с которым в собственность Новоусманского муниципального района Воронежской области и Шуберского сельского поселения Новоусманского муниципального района Воронежской области безвозмездно переданы находящиеся в федеральной собственности земельные участки <191>.
--------------------------------
<191> Распоряжение Правительства РФ от 26 декабря 2011 года N 2377-р "О безвозмездной передаче земельных участков в собственность Новоусманского муниципального района Воронежской области и Шуберского сельского поселения Новоусманского муниципального района Воронежской области" // СЗ РФ. 2012. N 2. Ст. 349.

Пункт 4 комментируемой статьи Законом N 53-ФЗ признана утратившей силу с 1 июля 2006 года.

В п. 5 комментируемой статьи сформулировано еще одно основание для безвозмездной передачи земельных участков, находящихся в государственной собственности, в муниципальную собственность, которое заключается в отчуждении земельных участков, находящихся в федеральной собственности и собственности субъектов РФ, в собственность муниципальных образований на безвозмездной основе в целях предоставления указанных земельных участков гражданам бесплатно.

Условия бесплатного предоставления гражданам указанных земельных участков сформулированы в ст. 28 комментируемого Кодекса <192>.
--------------------------------
<192> См. подробнее: комментарий к ст. 28 ЗК.

Следует отметить, что муниципальное образование в данном случае выступает так называемым "транзитным" собственником на землю, так как муниципальная собственность на рассматриваемые земельные участки является временной, конечной целью данного "передаточного" процесса является преобразование публичной формы собственности на землю в частную.

Кроме того, п. 5 комментируемой статьи устанавливает аналогичную возможность безвозмездной передачи земельных участков из муниципальной собственности одного муниципального образования в муниципальную собственность другого муниципального образования, а также из федеральной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной собственности в собственность субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Целью такой передачи остается предоставление указанных земельных участков гражданам без взимания платы.

Добавим, что проектом Федерального закона N 444365-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности" <193> предусмотрено расширение круга субъектов, которым могут бесплатно предоставляться земельные участки в собственность. Наряду с гражданами к таким субъектам могут быть отнесены и их некоммерческие объединения.
--------------------------------
<193> .

Другой комментарий к Ст. 19 Земельного кодекса Российской Федерации

1. Имущество, в том числе земельные участки, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью. Согласно ст. 125 ГК РФ от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять гражданские права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в ст. 2 закреплены определения ряда понятий, связанных с определением земельных участков, которые могут находиться в муниципальной собственности. Так, сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Городское поселение представляет собой город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Муниципальным районом является несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Городской округ - это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных названным Законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Так же как в п. 1 ст. 17 ЗК РФ и в п. 1 ст. 18 ЗК РФ, комментируемая статья предусматривает основания для признания права муниципальной собственности на землю, аналогичные тем, что применяются к федеральной собственности и собственности субъектов РФ.

2. Согласно п. 3 ст. 3.1 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" в целях разграничения государственной собственности на землю к собственности поселений, городских округов, муниципальных районов относятся: земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности соответствующих муниципальных образований; земельные участки, предоставленные органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, а также казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным указанными органами местного самоуправления; иные предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ земельные участки и предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ земли.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" эти территории могут иметь местное значение. Особо охраняемые природные территории местного значения являются собственностью муниципальных образований и находятся в ведении органов местного самоуправления. Лечебно-оздоровительные местности и курорты могут объявляться особо охраняемыми природными территориями местного значения. Особо охраняемые природные территории местного значения определяются в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

В муниципальной собственности могут также находиться земли водного фонда.

3. ЗК предусматривает следующую особенность регулирования отношений муниципальной собственности на землю. В собственность муниципальных образований могут безвозмездно передаваться государственные земли, которые могут находиться как в пределах границ муниципального образования, так и вне их. Цель такой передачи - обеспечение развития муниципальных образований.

Так, например, согласно ст. 3 Федерального закона "О содействии развитию жилищного строительства" Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства осуществляет безвозмездную передачу в государственную или муниципальную собственность земельных участков Фонда, на которых расположены объекты инфраструктуры, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, земельных участков Фонда, расположенных в границах планируемых (изменяемых, вновь образуемых) территорий общего пользования.

4. Предусмотрен ряд ограничений, касающихся распоряжения земельными участками, находящимися в муниципальной собственности. Так, ст. 63 Федерального закона от 16 июля 1998 г. N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)" закрепляет правило о том, что ипотека земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, не допускается, за исключением земельных участков, указанных в п. 1 ст. 62.1 названного Закона. В соответствии со ст. 62.1 Закона предметом залога по договору об ипотеке могут быть земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, если такие земельные участки предназначены для жилищного строительства или для комплексного освоения в целях жилищного строительства и передаются в обеспечение возврата кредита, предоставленного кредитной организацией на обустройство данных земельных участков посредством строительства объектов инженерной инфраструктуры.

Решения об ипотеке таких земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, принимаются органами местного самоуправления. Решения об ипотеке земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, принимаются органами государственной власти субъектов РФ или органами местного самоуправления, наделенными полномочиями на распоряжение такими земельными участками в соответствии с законодательством РФ.