Новая редакция Ст. 28 ЗК РФ
Утратила силу с 1 марта 2015 г.
Комментарий к Статье 28 ЗК РФ
Комментируемая статья предваряет описание порядка предоставления земельных участков (ст. ст. 30, 30.1, 30.2, 31, 32, 34 Земельного кодекса), которая в главе V ЗК следует за статьями вводного, если можно так сказать, характера (ст. ст. 25 - 27, 29, 33 ЗК). Статья 28 ЗК со следующей за ней ст. 29 ЗК объединена, по сути, общим объектом - земельными участками, право собственности на которые не разграничено.
Применяя нормы ст. 28 ЗК, необходимо учитывать то обстоятельство, что возможность распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, не поставлена в зависимость от наличия государственной регистрации права <249>.
--------------------------------
<249> Постановление Тринадцатого ААС от 26.11.2013 по делу N А56-8989/2013 // .
Пункт 1 ст. 28 ЗК перечисляет виды прав на предоставляемые земельные участки. Принцип платности закреплен в п. 2 и в п. 5 вместе с оговоркой об исключениях, которая (второе предложение первого абзаца) имеет отсылочный характер. Одно из таких исключений приведено в абз. 2 этого же пункта. Пункт 4 также является нормой-принципом и также сопровождается оговоркой.
Правило второго предложения первого абзаца п. 2 комментируемой статьи предусматривает предоставление земельных участков в собственность граждан и юридических лиц бесплатно в случаях, предусмотренных ЗК, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Необходимо разграничивать переоформление и предоставление прав на земельный участок. Анализ п. 9.1 ст. 3 Закона о введении в действие ЗК позволяет говорить о, по сути, типологической близости переоформления прав на земельный участок и регистрации такого права собственности на земельный участок. Рассматривая отношения предоставления прав на него, нет оснований для противопоставления им именно двух групп отношений: переоформления (ч. ч. 1, 2 п. 9.1 ст. 3 N 137-ФЗ) и перерегистрации (ч. 3 п. 9.1): в обоих случаях возникают отношения по переоформлению прав на земельные участки. Более правильно использовать термин "переоформление" (оформление), поскольку как в первом, так и во втором случае допускается не только изменение существующего (если можно выразиться - очевидного) права собственности (постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения), но и оформление ранее предоставленного (неочевидного) права <250>.
--------------------------------
<250> Болтанова Е.С. Основы правового регулирования застройки земель. С. 212 - 214.
Пункт 4 комментируемой статьи предусматривает запрет на предоставление в собственность земельных участков, изъятых из оборота, закрытый перечень которых приводится в п. 4 ст. 27 ЗК. Также в этом пункте предусматривается отказ на предоставление в собственность земельных участков в случае установленного законом запрета на приватизацию земельных участков. В соответствии с п. 12 ст. 85 ЗК земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации. Запрет на отчуждение земельных участков в составе земель общего пользования также установлен в п. 8 ст. 28 Закона N 178-ФЗ.
Предусмотренный в пункте 4 комментируемой статьи отказ на предоставление в собственность земельных участков в составе земель, которые резервируются для государственных или муниципальных нужд, отсылает нас к статье 70.1 ЗК, в п. 1 которой к таким случаям относятся: размещение объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, объектов обороны и безопасности, создание особо охраняемых природных территорий, строительство водохранилищ и иных искусственных водных объектов, объектов инфраструктуры особой экономической зоны, предусмотренных планом обустройства и соответствующего материально-технического оснащения особой экономической зоны и прилегающей к ней территории.
Правило п. 5 ст. 28 ЗК формулирует принцип возмездного приобретения в собственность иностранными физическими и юридическими лицами земельных участков, находящихся а государственной или муниципальной собственности. Соответственно, в силу принципов свободы договора и диспозитивности в осуществлении субъективных гражданских прав земельные участки, находящиеся в собственности частных лиц, могут отчуждаться ими свободно, в том числе на безвозмездной основе, если федеральным законом не предусмотрено иное. Однако, если земельные участки находятся на приграничных или иных установленных особо территориях Российской Федерации, иностранные физические и юридические лица - собственники расположенных на них зданий, строений, сооружений, имеют лишь преимущественное право аренды таких земельных участков <251>. Иностранцам запрещается приобретать земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения, в границах морских портов, расположенные в закрытых административно-территориальных образованиях и особых экономических зонах <252>.
--------------------------------
<251> Бобряшова М.А. Права на земельные участки иностранных физических и юридических лиц в России: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012. С. 24.
<252> Селифонова С.Ю. Правовое регулирование земельных отношений с участием иностранных лиц: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012. С. 10.
Другой комментарий к Ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации
1. Пункт 1 комментируемой статьи перечисляет титулы, на которых граждане и юридические лица вправе приобрести земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности. Такими титулами могут быть право собственности (ст. 15 ЗК РФ), аренды (ст. 22 ЗК РФ), постоянное бессрочное пользование (ст. 20 ЗК РФ) или безвозмездное срочное пользование (ст. 24 ЗК РФ).
Согласно п. 2 комментируемой статьи обычно предоставление земельных участков в собственность гражданам или юридическим лицам осуществляется за плату. Только за плату могут быть представлены земельные участки иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам (п. 5 комментируемой статьи). Однако ЗК РФ допускает случаи, когда земельный участок в собственность можно получить бесплатно. Предоставление земельных участков в собственность граждан и юридических лиц может осуществляться бесплатно в случаях, предусмотренных ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ.
Пункт 2.1 ст. 30 ЗК РФ предусматривает, что земельный участок, находящийся в муниципальной собственности, или земельный участок, государственная собственность на который не разграничена и который не предоставлен в пользование и (или) во владение гражданам или юридическим лицам, предоставляется для строительства в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, без проведения торгов лицу, с которым заключен договор о развитии застроенной территории. Этот земельный участок по выбору лица, с которым заключен договор о развитии застроенной территории, предоставляется бесплатно в собственность или в аренду. Размер арендной платы за указанный земельный участок определяется в размере земельного налога, установленного законодательством РФ за соответствующий земельный участок.
На основании федеральных законов земельные участки могут предоставляться в собственность бесплатно в следующих случаях.
Так, п. 4 ст. 14 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" предусматривает, что после государственной регистрации садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения такому объединению земельный участок бесплатно предоставляется в соответствии с земельным законодательством. После утверждения проекта организации и застройки территории такого объединения и вынесения данного проекта в натуру членам садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения предоставляются земельные участки в собственность. При передаче за плату земельный участок первоначально предоставляется в совместную собственность членов такого объединения с последующим предоставлением земельных участков в собственность каждого члена садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения. Согласно ст. 28 названного Закона предоставление в собственность земельных участков садоводам, огородникам, дачникам и их садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям, получившим такие земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется без проведения торгов за плату или бесплатно в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ. Земельные участки, относящиеся к имуществу общего пользования, подлежат передаче в собственность садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения бесплатно.
В случае если земельный участок, составляющий территорию садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения, предоставлен данному некоммерческому объединению либо иной организации, при которой до вступления в силу указанного Федерального закона было создано (организовано) данное некоммерческое объединение, гражданин, являющийся членом данного некоммерческого объединения, имеет право бесплатно приобрести в собственность земельный участок, предоставленный ему в соответствии с проектом организации и застройки территории данного некоммерческого объединения либо другим устанавливающим распределение земельных участков в данном некоммерческом объединении документом. Предоставление в данном случае такого земельного участка в собственность этого гражданина осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, обладающими правом предоставления такого земельного участка, на основании заявления этого гражданина или его представителя.
Закон РФ от 15 января 1993 г. N 4301-I "О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы" предусматривает, что Герои и полные кавалеры ордена Славы имеют право на бесплатное предоставление в собственность земельных участков для индивидуального жилищного строительства, дачного строительства, ведения личного подсобного хозяйства, садоводства и огородничества в размерах, устанавливаемых в соответствии с ЗК, но не менее чем 0,20 га в городах и поселках городского типа и 0,40 га в сельской местности (п. 4 ст. 5).
В соответствии с п. 4 ст. 5 Федерального закона от 9 января 1997 г. N 5-ФЗ "О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы" Герои Социалистического Труда, полные кавалеры ордена Трудовой Славы имеют право на бесплатное предоставление в собственность земельных участков для индивидуального жилищного строительства, дачного строительства, ведения личного подсобного хозяйства, садоводства и огородничества в размерах, установленных в соответствии с ЗК, но не менее чем 0,08 га в городах и поселках городского типа и 0,25 га в сельской местности.
Пункт 3 ст. 21 Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях" предусматривает, что передача в собственность религиозным организациям для использования в функциональных целях культовых зданий и сооружений с относящимися к ним земельными участками и иного имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности, осуществляется безвозмездно.
Согласно ст. 7 Федерального закона "О погребении и похоронном деле" на территории РФ каждому человеку после его смерти гарантируются погребение с учетом его волеизъявления, предоставление бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха.
Участок земли на территории Федерального военного мемориального кладбища для погребения погибшего (умершего) составляет 5 кв. м и предоставляется бесплатно. Размер бесплатно предоставляемого участка земли на территориях других кладбищ для погребения умершего устанавливается органом местного самоуправления таким образом, чтобы гарантировать погребение на этом же участке земли умершего супруга или близкого родственника (ст. 16 Закона).
В соответствии с п. 30 ст. 15 Федерального закона "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в случаях изъятия земельных участков в целях размещения олимпийских объектов или развития территорий, прилегающих к олимпийским объектам, путем прекращения права постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения предоставление других земельных участков взамен изымаемых осуществляется на праве собственности гражданам, имеющим право на бесплатное переоформление изымаемых земельных участков в собственность.
Согласно п. 4 ст. 10 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, предоставленные религиозным организациям на праве постоянного (бессрочного) пользования, в соответствии с комментируемой статьей могут предоставляться религиозным организациям в собственность бесплатно в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ.
2. Основания предоставления бесплатного предоставления земельных участков урегулированы в законодательстве субъектов РФ.
Возможность бесплатного получения земельного участка в г. Москве предусмотрена Законом г. Москвы от 4 июня 1997 г. N 11 "О погребении и похоронном деле в г. Москве". Так, согласно ст. 9 названного Закона на территории г. Москвы каждому человеку после его смерти гарантируется погребение с учетом его волеизъявления. Для граждан РФ, постоянно проживающих на территории г. Москвы, гарантируется бесплатное предоставление участка земли на новых кладбищах либо на прирезанных участках старых кладбищ с учетом места жительства и волеизъявления. На свободном месте родственного участка гарантируется захоронение умершего (погибшего) при наличии соответствующего волеизъявления с учетом санитарных и иных требований. Для граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, не проживающих постоянно на территории г. Москвы, гарантируется погребение в соответствии с законодательством РФ и нормативными правовыми актами Правительства Москвы.
3. В п. 4 комментируемой статьи специально указано, что не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Такой отказ возможен только тогда, когда земельные участки изъяты из оборота; существует установленный федеральным законом запрет на приватизацию земельных участков и когда земли зарезервированы для государственных или муниципальных нужд.
Кроме того, следует подчеркнуть, что не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, ограниченных в обороте и находящихся в государственной или муниципальной собственности, если федеральным законом разрешено предоставлять их в собственность граждан и юридических лиц.
В передаче в собственность может быть отказано, только если земельные участки изъяты из оборота (ст. 27 ЗК РФ). Возможна ситуация, когда в федеральном законе прямо предусмотрен запрет на приватизацию земельных участков. Например, согласно ч. 5 ст. 58 Федерального закона "Об охране окружающей среды" земли в границах территорий, на которых расположены природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и находящиеся под особой охраной, не подлежат приватизации.
В приватизации земельного участка может быть отказано в случае резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд (ст. 70.1 ЗК РФ). Например, в целях создания условий для строительства и реконструкции объектов транспорта осуществляется резервирование земель (п. 7 ст. 90 ЗК РФ). Допускается резервирование для создания новых и расширения существующих особо охраняемых природных территорий согласно п. 5 ст. 95 ЗК РФ.