Перейти к основному содержанию

Статья 23 ЗК РФ. Право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут)

Новая редакция Ст. 23 ЗК РФ

1. Сервитут устанавливается в соответствии с гражданским законодательством.

2. Публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков. Установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний.

3. Могут устанавливаться публичные сервитуты для:

1) прохода или проезда через земельный участок, в том числе в целях обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе;

2) использования земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры;

3) размещения на земельном участке межевых знаков, геодезических пунктов государственных геодезических сетей, гравиметрических пунктов, нивелирных пунктов и подъездов к ним;

4) проведения дренажных работ на земельном участке;

5) забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и водопоя;

6) прогона сельскохозяйственных животных через земельный участок;

7) сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных в установленном порядке на земельных участках в сроки, продолжительность которых соответствует местным условиям и обычаям;

8) использования земельного участка в целях охоты, рыболовства, аквакультуры (рыбоводства);

9) временного пользования земельным участком в целях проведения изыскательских, исследовательских и других работ;

10) утратил силу с 31 декабря 2013 г.

4. Сервитут может быть срочным или постоянным.

4.1. Срок установления публичного сервитута в отношении земельного участка, расположенного в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд, не может превышать срок резервирования таких земель.

5. Осуществление сервитута должно быть наименее обременительным для земельного участка, в отношении которого он установлен.

6. Собственник земельного участка, обремененного сервитутом, вправе требовать соразмерную плату от лиц, в интересах которых установлен сервитут, если иное не предусмотрено федеральными законами.

7. Абзац первый утратил силу с 1 апреля 2015 г.

В случаях, если установление публичного сервитута приводит к существенным затруднениям в использовании земельного участка, его собственник вправе требовать от органа государственной власти или органа местного самоуправления, установивших публичный сервитут, соразмерную плату.

8. Лица, права и законные интересы которых затрагиваются установлением публичного сервитута, могут осуществлять защиту своих прав в судебном порядке.

9. Сервитуты подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации недвижимости".

10. Порядок, условия и случаи установления сервитутов в отношении земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог для прокладки, переноса, переустройства инженерных коммуникаций, их эксплуатации, а также для строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов дорожного сервиса, их эксплуатации, размещения и эксплуатации рекламных конструкций устанавливаются Федеральным законом от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Комментарий к Статье 23 ЗК РФ

Земельный сервитут как юридическая конструкция выполняет весьма важную функцию: позволяет в специально оговоренных случаях и пределах использовать чужой земельный участок.

Согласно действующему ГК (п. 1 ст. 274) собственник недвижимого имущества (земельного участка, другой недвижимости) вправе требовать от собственника соседнего земельного участка, а в необходимых случаях и от собственника другого земельного участка (соседнего участка) предоставления права ограниченного пользования соседним участком (сервитута). Схожее определение сервитута содержится в ст. 1 Закона о государственной регистрации прав на недвижимое имущество.

В зависимости от оснований возникновения и целей установления действующий ЗК разделяет сервитуты публичные и частные. Основа регулирования частных сервитутов содержится в гражданском законодательстве, публичных сервитутов - в земельном законодательстве. Публичные и частные сервитуты различаются по порядку и основаниям установления, по кругу лиц, в интересах которых устанавливается сервитут, а также по содержанию сервитутных отношений. Оба предусмотренных ЗК вида сервитута в силу комментируемой статьи и ст. 4 Закона о государственной регистрации прав на недвижимое имущество подлежат обязательной государственной регистрации, которая является единственным доказательством существования сервитута.

Частный сервитут может быть установлен двумя путями: из договора или судебным актом. Частный сервитут распространяется на соседний земельный участок (имеющий общую границу), а в отдельных случаях может быть предоставлен в отношении другого участка, имеющего определенные полезные свойства. Сервитут может устанавливаться для обеспечения прохода и проезда через земельный участок, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, водоснабжения, а также для других нужд собственника недвижимости (земельного участка или другой недвижимости).

Публичный сервитут регулируется ЗК и устанавливается законом или иным нормативным правовым актом РФ, нормативным правовым актом субъекта РФ, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков (п. 2 комментируемой статьи). Закрытый перечень целей установления публичных сервитутов установлен в п. 3 комментируемой статьи, к которым относятся:

- проход или проезд через земельный участок, в том числе в целях обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе;

- использование земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры;

- размещения на земельном участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним;

- проведения дренажных работ на земельном участке;

- забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и водопоя;

- прогона сельскохозяйственных животных через земельный участок;

- сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных в установленном порядке на земельных участках в сроки, продолжительность которых соответствует местным условиям и обычаям;

- использование земельного участка в целях охоты, рыболовства, аквакультуры (рыбоводства);

- временного пользования земельным участком в целях проведения изыскательских, исследовательских и других работ.

Для установления публичного сервитута обязательным условием является проведение общественных слушаний. Порядок проведения может устанавливаться нормативными правовыми актами субъектов РФ и муниципальных образований. Для этого производится информирование населения через средства массовой информации о планируемом установлении сервитута с указанием на способы выражения мнения заинтересованных лиц. Отсутствие порядка проведения общественных слушаний не освобождает орган, устанавливающий публичный сервитут, от получения каким-либо образом общественного мнения по данному вопросу.

Ключевым моментом в установлении публичного сервитута является подтверждение необходимости обременения земельного участка для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, поэтому необходимо уделить особое внимание доказательственной базе и надлежащему документальному оформлению предоставления публичного сервитута. Поскольку п. 8 комментируемой статьи отдельно устанавливается право на судебную защиту лиц, права и законные интересы которых затрагиваются установлением публичного сервитута, в судебной практике нередки случаи оспаривания установления публичных сервитутов <219> на основании, например, отсутствия в протоколе проведения публичных слушаний сведений о необходимости установления публичного сервитута для обеспечения интересов местного населения или местного самоуправления (см. Постановление ФАС ВСО от 03.04.2012 по делу N А10-4412/2011) <220>.
--------------------------------
<219> См., например: Постановление ФАС СКО от 11.02.2011 по делу N А32-5584/2010, Постановление ФАС ВСО от 03.04.2012 по делу N А10-4412/2011; Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 15.08.2011 N А46-12932/2010; Постановление ФАС ДО от 31.01.2011 N Ф03-9818/2010.

<220> .

Специфика публичных сервитутов состоит в том, что их установление обусловлено интересами общества, а не отдельного собственника соседнего земельного участка. Кроме того, в отличие от частного сервитута, которому неотъемлемо присущ принцип возмездности (п. 6 комментируемой статьи), плата за публичный сервитут может быть истребована от органа государственной власти или органа местного самоуправления, установивших публичный сервитут, в случаях возникновения у собственника существенных затруднений в использовании земельного участка (п. 7 комментируемой статьи). Вопросы определения величины платы за сервитут рассмотрены во Временных методических рекомендациях по оценке соразмерной платы за сервитут (утв. Приказом Руководителя Росземкадастра от 17 марта 2004 года) <221>. Величина этой платы равна размеру убытков, причиненных собственнику обремененного сервитутом земельного участка или иного объекта недвижимости в связи с ограничением его прав в результате установления сервитута.
--------------------------------
<221> .

Возможность установления публичного сервитута в судебном порядке не предусматривается (п. 2 комментируемой статьи). Судебная практика придерживается той же позиции, поскольку публичный сервитут в силу прямого указания норм ЗК возникает на основании закона или иного нормативного правового акта (см. Постановление ФАС МО от 30 августа 2002 года по делу N КГ-А40/4955-02) <222>.
--------------------------------
<222> .

Сервитуту как вещному праву присуще право следования: переход прав на земельный участок, который обременен сервитутом, не влечет за собой прекращения сервитута. При этом установление сервитута не лишает собственников, землевладельцев и землепользователей принадлежащих им прав по владению, пользованию и распоряжению земельным участком.

Сервитуты могут быть срочными и бессрочными. Если соглашением сторон, судебным решением либо нормативным правовым актом не установлен срок сервитута, он считается бессрочным, в ином случае - срочным. Так, например, согласно п. 4.1 ст. 23 ЗК срок сервитута может быть ограничен сроком резервирования земель, что объясняется необходимостью соблюдения публичных интересов.

Законопроектом N 444365-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности" предлагается внесение изменений в комментируемую статью, исключающих упоминание о частных сервитутах из текста ЗК. Кроме того, в указанном законопроекте содержатся некоторые положения о плате за сервитут. Согласно п. 11 ст. 39.20, которой предлагается дополнить действующий ЗК, плата за сервитут в некоторых случаях предоставления земельного участка, расположенного под зданием или сооружением, устанавливается в размере, равном ставке земельного налога, рассчитанном пропорционально площади зданий, сооружений или помещений в них, предоставленных указанным лицам на праве оперативного управления.

Другой комментарий к Ст. 23 Земельного кодекса Российской Федерации

1. ЗК закрепляет два вида сервитутов: частные и публичные. Порядок установления частных сервитутов регулируется гражданским законодательством, а публичных - земельным и иным специальным законодательством.

Правила установления частных сервитутов закреплены в ст. 274-277 ГК РФ. Суть их в следующем. Собственник недвижимого имущества (земельного участка, другой недвижимости) вправе требовать от собственника соседнего земельного участка, а в необходимых случаях и от собственника другого (соседнего участка) предоставления права ограниченного пользования соседним участком (сервитута). Сервитут может быть установлен также в интересах и по требованию лица, которому участок предоставлен на праве пожизненного наследуемого владения или праве постоянного (бессрочного) пользования.

Сервитут может устанавливаться для обеспечения прохода и проезда через соседний земельный участок, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи, трубопроводов, обеспечения водоснабжения и мелиорации, а также других нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута. Обременение земельного участка сервитутом не лишает собственника участка прав владения, пользования и распоряжения этим участком.

Основанием установления сервитута является соглашение между лицом, требующим установления сервитута, и собственником соседнего участка. Сервитут подлежит регистрации в порядке, установленном для регистрации прав на недвижимое имущество. В случае недостижения соглашения об установлении или условиях сервитута спор разрешается судом по иску лица, требующего установления сервитута.

Собственник участка, обремененного сервитутом, вправе, если иное не предусмотрено законом, требовать от лиц, в интересах которых установлен сервитут, соразмерную плату за пользование участком.

Сервитут сохраняется в случае перехода прав на земельный участок, который обременен этим сервитутом, к другому лицу. Согласно ст. 613 ГК РФ собственник земельного участка при передаче его в аренду обязан предупредить арендатора о правах третьих лиц на передаваемый в аренду участок, в том числе и об обременении этого земельного участка сервитутом. В случае если арендодатель - собственник участка не выполнил этого условия, то арендатор вправе либо потребовать уменьшения арендной платы, либо расторгнуть договор аренды и требовать возмещения причиненных ему убытков.

В случае заключения договора ссуды (ст. 689 ГК РФ) ссудодатель - лицо, передающее свою вещь (земельный участок) в безвозмездное пользование другому лицу, также обязан предупредить ссудополучателя об обременении этого земельного участка сервитутом (ст. 694 ГК РФ). Невыполнение этой обязанности предоставляет право ссудополучателю потребовать расторжения договора ссуды и возмещения понесенного им реального ущерба.

Сервитут не может быть самостоятельным предметом купли-продажи, залога и не может передаваться каким-либо способом лицам, не являющимся собственниками недвижимого имущества, для обеспечения использования которого сервитут установлен.

2. В отличие от частного сервитута публичный сервитут устанавливается не на основе соглашения сторон, а на основе закона или нормативного правового акта, которые предусматривают в соответствующей ситуации возможность установления сервитута. Публичный сервитут устанавливается в государственных, муниципальных и общественных интересах. При установлении публичного сервитута должны учитываться результаты общественных слушаний (порядок проведения общественных слушаний в законодательстве пока не определен).

Правовая природа публичного сервитута приближается к природе ограничений прав на землю, которые также устанавливаются на основе законодательства. Однако отличия публичного сервитута от ограничения прав на землю состоят в том, что при установлении публичного сервитута возможно по требованию лица, в отношении земельного участка которого установлен сервитут, изъятие этого участка, возмещение ему причиненных убытков и иные правовые последствия. Кроме того, ЗК допускает при определенных обстоятельствах, к которым относятся существенные затруднения в использовании земельного участка, обремененного сервитутом, выплату лицу, чей участок обременен, соразмерной платы. При установлении ограничений никакого взимания платы не предусмотрено.

3. В п. 3 комментируемой статьи перечислены виды публичных сервитутов. На некоторых из них следует остановиться подробнее. Так, согласно подп. 7 п. 3 комментируемой статьи могут устанавливаться публичные сервитуты для сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных в установленном порядке на земельных участках в сроки, продолжительность которых соответствует местным условиям и обычаям. Установление такого публичного сервитута особенно актуально в условиях некоторых регионов России, где традиционной отраслью сельского хозяйства является отгонное животноводство. Данный сервитут является правовой основой осуществления указанной деятельности.

Важным является публичный сервитут использования земельного участка для охоты. Установление такого сервитута обусловлено необходимостью более четкого определения правового режима охотничьих угодий. Федеральный закон "О животном мире" (ст. 34) признает охоту видом пользования животным миром, однако до сих пор не принят федеральный закон об охоте и в федеральном законодательстве отсутствует четкое определение охотничьих угодий. Поэтому эти вопросы регулируются главным образом на уровне субъектов РФ. Например, в Московской области действует Закон от 12 июля 2000 г. N 43/2000-ОЗ "Об охоте и охотничьем хозяйстве в Московской области".

4. Возможность установления сервитутов предусмотрена и иными законодательными актами. В некоторых случаях в законодательстве определен характер сервитутов, т.е. указано, к какому виду они относятся: к публичным или частным сервитутам. В других случаях просто говорится о сервитутах, и судить об их характере возможно только путем анализа тех отношений, которые складываются по поводу установления сервитута. Так, например, согласно Федеральному закону от 19 июля 1998 г. N 113-ФЗ "О гидрометеорологической службе" (ст. 13) на земельные участки, через которые осуществляется проход или проезд к стационарным пунктам наблюдений, входящим в государственную наблюдательную сеть, могут быть установлены сервитуты в порядке, определенном законодательством РФ. Этот порядок установлен постановлением Правительства РФ от 27 августа 1999 г. N 972 "Об утверждении Положения о создании охранных зон стационарных пунктов наблюдений за состоянием окружающей среды, ее загрязнением", п. 7 которого закрепляет следующее правило. На земельные участки, через которые осуществляется проход или проезд к стационарным пунктам наблюдений, входящим в государственную наблюдательную сеть, могут быть установлены сервитуты в порядке, определенном законодательством РФ.

Некоторые вопросы, касающиеся публичных сервитутов, отражены в ГсК. Так, согласно ст. 43 ГрК РФ проект межевания территории включает в себя чертежи межевания территории, на которых отображаются границы зон действия публичных сервитутов. В составе градостроительного плана земельного участка указываются границы зон действия публичных сервитутов (ст. 44 ГсК).

В целях строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства застройщик направляет в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления заявление о выдаче разрешения на строительство. К заявлению прилагается, в частности, схема планировочной организации земельного участка, выполненная в соответствии с градостроительным планом земельного участка, с обозначением места размещения объекта капитального строительства, подъездов и проходов к нему, границ зон действия публичных сервитутов (ст. 51 ГсК).

Согласно постановлению Правительства РФ от 26 сентября 1997 г. N 1223 "Об утверждении Положения об определении размеров и установлении границ земельных участков в кондоминиумах" территория общего пользования (основные проезды, детские, физкультурные и спортивные площадки и сооружения, массивы зеленых насаждений, иные объекты общего пользования) в границах квартала, микрорайона или другого элемента планировочной структуры подлежит передаче в собственность или аренду домовладельцам или товариществу собственников жилья только при условии установления соответствующих ограничений и сервитутов.

Возможность установления сервитутов для нужд племенного животноводства установлена в ч. 3 ст. 10 Федерального закона от 3 августа 1995 г. N 123-ФЗ "О племенном животноводстве". Граждане и юридические лица, указанные в ч. 1 ст. 10 этого Закона, вправе в установленном порядке осуществлять прогон скота, проводить и отводить воду через земельный участок, принадлежащий другому лицу, производить забор воды и организовывать водопой из водного объекта, принадлежащего другому лицу, а также осуществлять иные сервитуты, установленные в соответствии с законодательством РФ.

Предусматривает сервитуты и Федеральный закон от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ "О связи". К землям связи ст. 10 названного Закона относит земельные участки, предоставленные для нужд связи в постоянное (бессрочное) или безвозмездное срочное пользование, аренду либо передаваемые на праве ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут) для строительства и эксплуатации сооружений связи.

В соответствии с Правилами охраны газораспределительных сетей, утвержденными постановлением Правительства РФ от 20 ноября 2000 г. N 878, для обеспечения доступа в охранную зону газораспределительной сети эксплуатационная организация при необходимости заключает в установленном порядке с собственниками, владельцами или пользователями смежных земельных участков договоры временного пользования земельными участками или договоры установления сервитута.

Необходимость установления сервитутов возникает и при мелиорации земель, например для отвода воды при осушении земельного участка. Поэтому ч. 3 ст. 26 Федерального закона "О мелиорации земель" предусматривает, что земельные участки, которые граничат с участками мелиорируемых (мелиорированных) земель, могут быть использованы для обеспечения мелиорации земель на праве ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитута) в соответствии с гражданским и земельным законодательством РФ.

Статья 13 Федерального закона "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" устанавливает правило, согласно которому на земельных участках, находящихся в пределах границ территорий традиционного природопользования, для обеспечения кочевки оленей, водопоя животных, проходов, проездов, водоснабжения, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, а также других нужд могут устанавливаться сервитуты в соответствии с законодательством, если это не нарушает правовой режим территорий традиционного природопользования.

Согласно ст. 19 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" член садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения обязан соблюдать агротехнические требования, установленные режимы, ограничения, обременения и сервитуты.

Статья 9 ЛК РФ рассматривает право ограниченного пользования чужим лесным участком как вид прав на лесной участок.

В соответствии с п. 6 ст. 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" одновременно с принятием решения об отчуждении земельного участка при необходимости принимается решение об установлении публичных сервитутов. При отчуждении земельных участков право собственности не переходит на объекты инженерной инфраструктуры, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и не используемые исключительно для обеспечения объектов недвижимости, расположенных на указанных земельных участках. Исключения из данного правила возможны при установлении на земельный участок публичного сервитута, обеспечивающего возможность использования улучшений и принадлежностей в полном объеме.

Федеральный закон "Об ипотеке (залоге недвижимости)" закрепляет правило о том, что при заключении договора об ипотеке залогодатель обязан в письменной форме предупредить залогодержателя обо всех известных ему к моменту государственной регистрации договора правах третьих лиц на предмет ипотеки (правах залога, пожизненного пользования, аренды, сервитутах и других правах). Неисполнение этой обязанности дает залогодержателю право потребовать досрочного исполнения обеспеченного ипотекой обязательства либо изменения условий договора об ипотеке (ст. 12 Закона).

5. Пункт 9 комментируемой статьи предусматривает, что сервитуты подлежат государственной регистрации прав на недвижимое имущество. Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" в ст. 1 относит сервитут к ограничениям (обременениям), под которыми понимается наличие установленных законом или уполномоченными органами в предусмотренном законом порядке условий, запрещений, стесняющих правообладателя при осуществлении права собственности либо иных вещных прав на конкретный объект недвижимого имущества (сервитута, ипотеки, доверительного управления, аренды, ареста имущества и др.). В названном Законе есть определение сервитута. Сервитут - право ограниченного пользования чужим объектом недвижимого имущества, например, для прохода, прокладки и эксплуатации необходимых коммуникаций и иных нужд, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута. Сервитут как вещное право на здание, сооружение, помещение может существовать вне связи с пользованием земельным участком. Для собственника недвижимого имущества, в отношении прав которого установлен сервитут, последний выступает в качестве обременения.

Согласно 4 названного Закона наряду с государственной регистрацией вещных прав на недвижимое имущество подлежат государственной регистрации ограничения (обременения) прав на него, в том числе сервитут. Статья 12 Закона предусматривает, что права на недвижимое имущество и сделки с ним подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее также - Единый государственный реестр прав). Этот Реестр состоит из отдельных разделов, содержащих записи о каждом объекте недвижимого имущества. В подразд. III вносятся записи об ограничениях (обременениях) права собственности и других прав на недвижимое имущество (сервитуте, ипотеке, доверительном управлении, аренде, аресте имущества, заявлении о праве требования в отношении объекта недвижимого имущества и др.), дата внесения записи, имя государственного регистратора и его подпись. В записях об ограничениях (обременениях) права указываются содержание ограничения (обременения), срок его действия, лица, в пользу которых ограничиваются права, сумма выданного кредита для ипотеки (залога), сумма ренты при отчуждении недвижимого имущества, наименование документа, на основании которого возникает ограничение (обременение) права, время его действия, содержание сделок с отложенным исполнением, стороны по таким сделкам, сроки и условия исполнения обязательств по сделкам, цены сделок.

Государственная регистрация сервитутов проводится в Едином государственном реестре прав на основании заявления собственника недвижимого имущества или лица, в пользу которого установлен сервитут, при наличии у последнего соглашения о сервитуте. Сервитут вступает в силу после его регистрации в Едином государственном реестре прав.

Если сервитут относится к части земельного участка или иного объекта недвижимости, к документам, в которых указываются содержание и сфера действия сервитута, прилагается кадастровый паспорт такого объекта недвижимости, на котором отмечена сфера действия сервитута, или кадастровая выписка о таком объекте недвижимости, содержащая внесенные в государственный кадастр недвижимости сведения о части такого объекта недвижимости, на которую распространяется сфера действия сервитута. Если сервитут относится ко всему земельному участку, то предоставления кадастрового паспорта земельного участка или кадастровой выписки о земельном участке не требуется (ст. 27 названного Закона).