Перейти к основному содержанию

Статья 13 ЗК РФ. Содержание охраны земель

Новая редакция Ст. 13 ЗК РФ

1. Охрана земель представляет собой деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, направленную на сохранение земли как важнейшего компонента окружающей среды и природного ресурса.

2. В целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по:

1) воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения;

2) защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, загрязнения отходами производства и потребления и другого негативного воздействия;

3) защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, сохранению достигнутого уровня мелиорации.

3. Мероприятия по охране земель проводятся в соответствии с настоящим Кодексом, Федеральным законом от 16 июля 1998 года N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения", Федеральным законом от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

4. При проведении связанных с нарушением почвенного слоя строительных работ и работ, связанных с пользованием недрами, плодородный слой почвы снимается и используется для улучшения малопродуктивных земель.

5. Лица, деятельность которых привела к ухудшению качества земель (в том числе в результате их загрязнения, нарушения почвенного слоя), обязаны обеспечить их рекультивацию. Рекультивация земель представляет собой мероприятия по предотвращению деградации земель и (или) восстановлению их плодородия посредством приведения земель в состояние, пригодное для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, в том числе путем устранения последствий загрязнения почв, восстановления плодородного слоя почвы, создания защитных лесных насаждений.

6. Порядок проведения рекультивации земель устанавливается Правительством Российской Федерации.

7. В случае, если негативное воздействие на земли привело к их деградации, ухудшению экологической обстановки и (или) нарушению почвенного слоя, в результате которых не допускается осуществление хозяйственной деятельности, а устранение таких последствий путем рекультивации невозможно, допускается консервация земель в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

8. Лица, в результате деятельности которых возникла необходимость консервации земель, возмещают правообладателям земельных участков, в отношении которых принято решение о консервации, убытки в соответствии со статьей 57 настоящего Кодекса.

9. Охрана земель, занятых оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера, отгонными, сезонными пастбищами, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Комментарий к Статье 13 ЗК РФ

Комментируемая статья конкретизирует основные направления охраны земель и реализуемых мероприятий собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков, которые в этих отношениях являются основными участниками, наделенные правами и обязанностями.

В целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по:

1) сохранению почв и их плодородия;

2) защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и других негативных (вредных) воздействий, в результате которых происходит деградация земель <139>;
--------------------------------
<139> Например, Федеральный закон от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" (с изм. и доп.) (Собрание законодательства РФ. 1998. N 29. Ст. 3399), установил понятие деградации земель сельскохозяйственного назначения. Под ней понимается ухудшение свойств земель сельскохозяйственного назначения в результате природного и антропогенного воздействий. Под загрязнением почв понимается содержание в почвах химических соединений, радиоактивных элементов, патогенных организмов в количествах, оказывающих вредное воздействие на здоровье человека, окружающую природную среду, плодородие земель сельскохозяйственного назначения. Под плодородием земель сельскохозяйственного назначения понимается способность почвы удовлетворять потребность сельскохозяйственных культурных растений в питательных веществах, воздухе, воде, тепле, биологической и физико-химической среде и обеспечивать урожай сельскохозяйственных культурных растений.

3) защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, а также защите растений и продукции растительного происхождения от вредных организмов (растений или животных, болезнетворных организмов, способных при определенных условиях нанести вред деревьям, кустарникам и иным растениям);

4) ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и захламления земель;

5) сохранению достигнутого уровня мелиорации;

6) рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот;

7) сохранению плодородия почв и их использованию при проведении работ, связанных с нарушением земель.

Все вышеназванные мероприятия реализуются собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков на основании положений ЗК, других федеральных законов, подзаконных нормативных правовых актов и локальных ведомственных актов. Реализация всех предусмотренных мероприятий контролируется органами государственного земельного надзора.

Так, согласно Постановлению Правительства РФ от 2 октября 2002 г. N 830 "Об утверждении Положения о порядке консервации земель с изъятием их из оборота" допускается консервация земель, подвергшихся негативным (вредным) воздействиям, в результате которых происходят деградация земель и ухудшение экологической обстановки, а также загрязнение земель, использование которых приводит к негативному воздействию на здоровье человека, в том числе: а) земель, подвергшихся водной и ветровой эрозии, воздействию селей, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, а также земель в районах Крайнего Севера, занятых оленьими пастбищами, с сильно нарушенным почвенно-растительным покровом; б) земель, имеющих просадки поверхности вследствие использования недр или естественных геологических процессов; в) земель, загрязненных радиоактивными веществами, нефтью и нефтепродуктами, тяжелыми металлами и другими токсичными химическими веществами, биологическими веществами и микроорганизмами свыше предельно допустимых концентраций вредных веществ (микроорганизмов), включая земли, на которых в результате радиоактивного, химического или биогенного загрязнения не обеспечивается производство продукции, соответствующей требованиям, установленным законодательством Российской Федерации <140>.
--------------------------------
<140> СЗ РФ. 2002. N 47. Ст. 4676.

Реализация целей комментируемой статьи предполагает решение многих задач. В первую очередь это выявление деградированных земель, которое также выполняется при крупномасштабных почвенных обследованиях, проводимых планово через каждые 20 - 25 лет, и при корректировках почвенных карт, которые проводятся каждые 10 - 15 лет с целью выявления существенных изменений состояния почв и почвенного покрова. Выявление деградированных и загрязненных земель производится путем проведения почвенных, агрохимических, почвенно-мелиоративных и других необходимых обследований. По содержанию работ обследование может быть полным (выявляются все типы деградации или загрязнения) или неполным (проводится целевое обследование по одному-двум типам деградации или загрязнения).

Обследования по выявлению деградированных и загрязненных земель могут проводиться по заказу федеральных органов исполнительной власти, а также по заявкам собственников земли, землевладельцев и землепользователей.

Планирование и организация рационального использования охраны земель является одной из основных задач специально уполномоченных органов. Цель такого планирования и организации рационального использования и охраны земель - совершенствование распределения земель в соответствии с перспективами развития экономики, улучшения организации территории и определения иных направлений рационального использования земель и их охраны в Российской Федерации, субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.

Государственное планирование использования и охраны земельных ресурсов имеет давнюю историю. Существенные элементы такого планирования были заложены еще в 30-е гг. XX в. при осуществлении мероприятий по освоению и введению новых земель, а также при значительном увеличении площадей орошаемых и осушенных сельхозугодий. В 50-е гг. планирование и освоение земель в СССР получило дальнейшее развитие. Это было предусмотрено в программах освоения целинных и залежных земель. В принятых программах особое внимание уделялось охране земель от всех видов эрозии, и касались они земель только сельскохозяйственного назначения. Ситуация изменилась с принятием Основ земельного законодательства СССР (1968 г.). Этим документом к ведению союзного правительства было отнесено: установление перспективных планов рационального использования земельных ресурсов государства, обеспечивающих потребности сельскохозяйственного производства и других отраслей народного хозяйства; установление планов мероприятий по мелиорации земель и других мероприятий по повышению плодородия почв; установление основных положений по охране почв от эрозии, засоления и других процессов, ухудшающих состояние почв. Со временем (с 1974 г.) государственные планы по рациональному использованию природных ресурсов и по их охране стали неотъемлемой частью перспективных пятилетних и годовых планов развития народного хозяйства.

Согласно ст. 14 Закона о землеустройстве планирование и организация рационального использования земель и их охраны включают в себя следующие основные виды работ: разработка предложений о рациональном использовании земель и об их охране и природно-сельскохозяйственное районирование земель.

Собственно охрана земель включает в себя систему правовых, организационных, экономических и других мероприятий, направленных на их рациональное использование, предотвращение необоснованных изъятий земель из сельскохозяйственного оборота, защиту от вредных воздействий, а также на восстановление продуктивности земель, в том числе земель лесного фонда, и на воспроизводство и повышение плодородия почв. Охрана земель осуществляется на основе комплексного подхода к угодьям как сложным природным образованиям с учетом их законных и региональных особенностей.

Правовое регулирование отношений, возникающих при охране земель, проведении природоохранных и землевосстановительных мероприятий, осуществляется земельным, экологическим, природоресурсным и аграрным законодательством.

Росприроднадзор в рамках надзорных мероприятий проводит регулярные проверки, в ходе которых часто выявляются серьезные нарушения при использовании земель.

В результате комплекса мероприятий, осуществленных Росприроднадзором за последние 2,5 года, ликвидировано свыше 57 тыс. свалок на общей площади почти 12 тыс. га (более 76% от всех выявленных свалок). В рамках восстановительных мероприятий проведена рекультивация 27% свалок. Общее число свалок, выявленных в том числе в результате рейдовых проверок, с августа 2011 г. составило свыше 76 тыс. участков на суммарной территории в 23 тыс. га. В суд, прокуратуру и другие органы было передано 8375 материалов, содержащих сведения о местах незаконного размещения ТБО. Штрафные санкции в отношении нарушителей составили свыше 64,5 млн. рублей, при этом 31,5 млн. руб. выплачено в добровольном порядке и по решениям суда. Размер ущерба, нанесенный природными объектам в связи с несанкционированным размещением отходов, составил почти 1 млрд. руб. <141>.
--------------------------------
<141> Пресс-служба Минприроды России. Официальный сайт Минприроды.

Согласно п. 2 комментируемой статьи в целях охраны земель разрабатываются федеральные, региональные и местные программы охраны земель, включающие в себя перечень обязательных мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий. Оценка состояния земель и эффективности предусмотренных мероприятий по охране земель проводится с учетом экологической экспертизы, установленных законодательством санитарно-гигиенических и иных норм и требований.

В 2013 году завершилась реализация программы, принятой Постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. N 99 (ред. от 27.12.2012) "О федеральной целевой программе "Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006 - 2010 годы и на период до 2013 года" <142>.
--------------------------------
<142> СЗ РФ. 2006. N 10. Ст. 1101.

Целями этой Программы являлись сохранение и рациональное использование земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов, создание условий для увеличения объемов производства высококачественной сельскохозяйственной продукции на основе восстановления и повышения плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения при выполнении комплекса агрохимических, гидромелиоративных, культуртехнических, агролесомелиоративных, водохозяйственных и организационных мероприятий с использованием современных достижений науки и техники. Основной задачей Программы являлось систематическое воспроизводство плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения, получение стабильных урожаев и улучшение баланса питательных веществ в почвах с учетом биоклиматического потенциала агроландшафтов. Также задачами Программы являлись: рациональное использование биоклиматического потенциала, получение стабильных урожаев, систематическое воспроизводство природного плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения, улучшение баланса питательных веществ в почвах без отрицательного воздействия на все компоненты агроландшафтов; организация мониторинга плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и формирование информационной базы данных по плодородию почв земель сельскохозяйственного назначения на основе проведения агрохимического и эколого-токсикологического обследования земель сельскохозяйственного назначения, а также выборочного анализа материалов картографирования; сохранение достигнутого уровня плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения в системе земледелия и защита земель от затопления и подтопления путем строительства и реконструкции гидротехнических и мелиоративных сооружений; защита и сохранение сельскохозяйственных угодий от водной и ветровой эрозии и опустынивания; внесение в почву минеральных удобрений; снижение степени кислотности и солонцеватости почв; сохранение и поддержание агроландшафтов в системе сельскохозяйственного производства; научное, информационно-аналитическое, нормативное правовое и методическое обеспечение Программы, разработка научных методик, рекомендаций и технологий для проведения работ по сохранению и повышению плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения; создание стимулов для субъектов Российской Федерации и сельскохозяйственных товаропроизводителей по интенсификации сельскохозяйственного производства; сохранение существующих и создание новых рабочих мест в сельскохозяйственном производстве, сокращение заболеваемости населения за счет получения качественной и безопасной (без токсикантов) сельскохозяйственной продукции и повышения водообеспеченности сельских районов.

В п. п. 3 - 7 комментируемой статьи законодатель устанавливает порядок внедрения и использования новых технологий и приемов, направленных на охрану и восстановление нарушенных земель различных категорий. Внедрение новых технологий, осуществление программ мелиорации земель и повышения плодородия почв запрещаются в случае их несоответствия предусмотренным законодательством экологическим, санитарно-гигиеническим и иным требованиям. При проведении связанных с нарушением почвенного слоя строительных работ и работ по добыче полезных ископаемых плодородный слой почвы снимается и используется для улучшения малопродуктивных земель.

Для оценки состояния почвы в целях охраны здоровья человека и окружающей среды Правительством Российской Федерации устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, вредных микроорганизмов и других загрязняющих почву биологических веществ.

Для проведения проверки соответствия почвы экологическим нормативам проводятся почвенные, геоботанические, агрохимические и иные обследования.

В целях предотвращения деградации земель, восстановления плодородия почв и загрязненных территорий допускается консервация земель с изъятием их из оборота в порядке, установленном Постановлением Правительства РФ от 2 октября 2002 г. N 830 "Об утверждении Положения о порядке консервации земель с изъятием их из оборота".

Охрана земель, занятых оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера, отгонными, сезонными пастбищами, осуществляется в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В целях повышения заинтересованности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков в сохранении и восстановлении плодородия почв, защите земель от негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности может осуществляться экономическое стимулирование охраны и использования земель в порядке, установленном бюджетным законодательством и законодательством о налогах и сборах.

Другой комментарий к Ст. 13 Земельного кодекса Российской Федерации

1. Собственники, владельцы, пользователи и арендаторы земель обязаны выполнять экологические требования по охране земель. Комментируемая статья содержит широкий круг обязанностей, которые возлагаются на лиц, владеющих земельными участками, наряду с теми, которые сформулированы в ст. 42 ЗК РФ.

Обязанности по охране земель предусмотрены и в иных законодательных актах. Так, Федеральный закон "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (п. 2 ст. 19) обязывает членов этих объединений использовать земельный участок в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием, не наносить ущерб земле как природному и хозяйственному объекту; соблюдать градостроительные, строительные, экологические, санитарно-гигиенические, противопожарные и иные требования (нормы, правила и нормативы).

Сохранение почв, их плодородия - это основная обязанность лиц, владеющих земельными участками. Статья 7 Федерального закона "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" предусматривает, что собственники, владельцы, пользователи, в том числе арендаторы, земельных участков имеют право проводить агротехнические, агрохимические, мелиоративные, фитосанитарные и противоэрозионные мероприятия по воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения; получать в установленном порядке информацию о состоянии плодородия почв на своих земельных участках и динамике изменения его состояния. В соответствии со ст. 8 названного Закона эти лица обязаны осуществлять производство сельскохозяйственной продукции способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую среду; соблюдать стандарты, нормы, нормативы, правила и регламенты проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и противоэрозионных мероприятий. Согласно ст. 14 Закона осуществляется государственное нормирование плодородия земель сельскохозяйственного назначения. Ведется государственный учет показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения (ст. 15 Закона). Учет показателей состояния плодородия проводится в целях обеспечения органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, заинтересованных граждан и юридических лиц информацией о состоянии плодородия указанных земель.

Правила государственного учета показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения утверждены постановлением Правительства РФ от 1 марта 2001 г. N 154. Учет показателей состояния плодородия земель представляет собой упорядоченную систему сбора и обобщения информации о состоянии плодородия земель сельскохозяйственного назначения, полученной при проведении почвенных, агрохимических, фитосанитарных и эколого-токсикологических обследований таких земель. Учет проводится в целях формирования полной и достоверной информации о состоянии и динамике плодородия земель сельскохозяйственного назначения; выявления и предотвращения отрицательных результатов хозяйственной деятельности на землях сельскохозяйственного назначения; выявления резервов обеспечения устойчивости сельскохозяйственного производства; информационного обеспечения государственного земельного кадастра. Учет показателей плодородия ведется раздельно по видам сельскохозяйственных угодий (пашня, залежь, сенокосы, пастбища, многолетние насаждения). Данные учета показателей плодородия подлежат включению в государственный земельный кадастр.

Статья 17 Федерального закона "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" предусматривает требование о сертификации или декларировании соответствия почв земельных участков сельскохозяйственного назначения, агрохимикатов и пестицидов.

Государственный контроль за воспроизводством плодородия земель сельскохозяйственного назначения и их рациональным использованием проводится специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в целях обеспечения соблюдения собственниками, владельцами, пользователями, в том числе арендаторами, земельных участков требований законодательства РФ. Согласно Положению о государственном земельном контроле (п. 5) Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее территориальные органы осуществляют на землях сельскохозяйственного назначения и земельных участках сельскохозяйственного использования в составе земель населенных пунктов контроль за соблюдением выполнения в соответствии с Федеральным законом "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" мероприятий по сохранению и воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения, включая мелиорированные земли; выполнения требований по предотвращению самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления; выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель.

2. Серьезной проблемой является защита земель от водной и ветровой эрозии и иных вредных воздействий. Эта задача может быть решена прежде всего путем выявления земель, подверженных таким воздействиям. Согласно ст. 3 Федерального закона "О землеустройстве" землеустройство проводится в обязательном порядке в случаях выявления земель, подверженных водной и ветровой эрозии, проведения мероприятий по защите земель от эрозии.

В целях получения информации о состоянии земель, в том числе почвы, а также в целях выявления земель, подверженных водной и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям, проводятся почвенные, геоботанические и другие обследования и изыскания (ст. 11 названного Закона).

Положение об осуществлении государственного мониторинга земель предусматривает, что при проведении мониторинга решается задача своевременного выявления изменений состояния земель, оценка этих изменений, прогноз и выработка рекомендаций по предупреждению и устранению последствий негативных процессов.

3. Одним из важнейших средств повышения плодородия земель, сохранения почв является мелиорация земель. Порядок проведения работ по мелиорации земель регулируется Федеральным законом от 10 января 1996 г. N 4-ФЗ "О мелиорации земель". Мелиорация земель осуществляется в целях повышения продуктивности и устойчивости земледелия, обеспечения гарантированного производства сельскохозяйственной продукции на основе сохранения и повышения плодородия земель, а также создания необходимых условий для вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых и малопродуктивных земель и формирования рациональной структуры земельных угодий. Закон выделяет несколько типов мелиорации земель: гидромелиорация, агролесомелиорация, культуртехническая мелиорация и химическая мелиорация, которые, в свою очередь, подразделяются на соответствующие виды.

Работы по мелиорации земель проводятся в соответствии с федеральными и региональными (территориальными) программами в области мелиорации земель, а также по заказам собственников, владельцев и пользователей земельных участков.

В федеральных и региональных (территориальных) программах в области мелиорации земель предусматриваются приоритеты определенных видов мелиорации земель в зависимости от природно-климатических особенностей соответствующих территорий и нужд сельского хозяйства. При планировании мелиорации земель по заказам собственников, владельцев и пользователей земельных участков виды и масштабы применения мелиорации земель определяются на основе стандартов, норм и правил (ст. 24 Закона).

В названном Законе определен порядок использования земель для проведения мелиоративных мероприятий. Так, земельные участки, отнесенные в установленном порядке к мелиорируемым землям, предоставляются и изымаются для проведения мелиоративных мероприятий в порядке, предусмотренном земельным законодательством РФ. Земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых размещены государственные мелиоративные системы или находящиеся в муниципальной собственности мелиоративные системы и находящиеся в государственной или муниципальной собственности отдельно расположенные гидротехнические сооружения, предоставляются организациям, осуществляющим эксплуатацию указанных систем и сооружений, в соответствии с законодательством РФ. Земельные участки, которые граничат с участками мелиорируемых (мелиорированных) земель, могут быть использованы для обеспечения мелиорации земель на праве ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитута) в соответствии с гражданским и земельным законодательством РФ.

При проведении мелиоративных работ должно быть обеспечено предупреждение засоления и заболачивания орошаемых земель, осуществление мероприятий по улучшению их мелиоративного состояния; защита оросительных систем и орошаемых земель от размыва и затопления паводковыми водами; разработка и проведение комплекса мероприятий по охране окружающей среды и др.

Специальные меры предусмотрены для защиты различных объектов мелиорации (ст. 30 Закона). Так, строительство на мелиорируемых (мелиорированных) землях объектов и проведение других работ, не предназначенных для мелиорации земель, не должны ухудшать водного, воздушного и питательного режимов почв на мелиорируемых (мелиорированных) землях, а также препятствовать эксплуатации мелиоративных систем, отдельно расположенных гидротехнических сооружений и защитных лесных насаждений. Любая деятельность на мелиорируемых (мелиорированных) землях должна осуществляться в соответствии с требованиями, установленными федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, включая мелиорацию.

Сооружение и эксплуатация линий связи, электропередач, трубопроводов, дорог и других объектов на мелиорируемых (мелиорированных) землях должны осуществляться по согласованию с организациями, уполномоченными федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере агропромышленного комплекса, включая мелиорацию, а также соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ.

Осуществление мелиоративных мероприятий не должно приводить к ухудшению состояния окружающей среды. Мелиоративные мероприятия осуществляются с соблюдением требований земельного, водного, лесного законодательства РФ, а также законодательства РФ об охране окружающей среды, о недрах, о растительном мире и о животном мире.

4. Комментируемая статья обязывает собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов осуществлять рекультивацию нарушенных земель, восстанавливать их плодородие. Порядок проведения работ по рекультивации земель определен в постановлении Правительства РФ от 23 февраля 1994 г. N 140 "О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы". Установлено, что рекультивация земель, нарушенных юридическими лицами и гражданами при разработке месторождений полезных ископаемых и торфа, проведении всех видов строительных, геолого-разведочных, мелиоративных, проектно-изыскательских и иных работ, связанных с нарушением поверхности почвы, а также при складировании, захоронении промышленных, бытовых и других отходов, загрязнении участков поверхности земли, осуществляется за счет собственных средств юридических лиц и граждан в соответствии с утвержденными проектами рекультивации земель. При необходимости в установленном порядке на эти цели могут направляться средства из других источников финансирования в соответствии с действующим законодательством.

Действуют также Основные положения о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы, утвержденные приказом Минприроды России и Роскомзема от 22 декабря 1995 г. N 525/67.

5. Постановлением Правительства РФ от 2 октября 2002 г. N 830 утверждено Положение о порядке консервации земель с изъятием их из оборота. Это Положение устанавливает порядок консервации земель с изъятием их из оборота для того, чтобы предотвратить деградацию земель, восстановить плодородие почв и загрязненные территории.

Допускается консервация земель, подвергшихся негативным (вредным) воздействиям, в результате которых происходят деградация земель и ухудшение экологической обстановки, а также загрязненных земель, использование которых приводит к негативному воздействию на здоровье человека.

Объектами консервации являются земли, подвергшиеся водной и ветровой эрозии, воздействию селей, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, а также земли в районах Крайнего Севера, занятые оленьими пастбищами, с сильно нарушенным почвенно-растительным покровом; земли, имеющие просадки поверхности вследствие использования недр или естественных геологических процессов; земли, загрязненные радиоактивными веществами, нефтью и нефтепродуктами, тяжелыми металлами и другими токсичными химическими веществами, биологическими веществами и микроорганизмами свыше предельно допустимых концентраций вредных веществ (микроорганизмов), включая земли, на которых в результате радиоактивного, химического или биогенного загрязнения не обеспечивается производство продукции, соответствующей установленным требованиям.

Предложения по консервации земель, находящихся в федеральной собственности, рассматриваются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, земель, находящихся в собственности субъектов РФ, - органами исполнительной власти субъектов РФ, земель, находящихся в муниципальной собственности, - органами местного самоуправления, которые принимают решения о консервации земель в пределах своей компетенции. Решения о консервации земель, находящихся в частной собственности, принимаются в отношении земель сельскохозяйственного назначения органами исполнительной власти субъектов РФ, а в отношении земель иного целевого назначения - органами местного самоуправления.

Положение о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, утвержденное постановлением Правительства РФ от 11 июля 2002 г. N 514, предусматривает, что проекты восстановления и консервации земель утверждаются собственниками земельных участков, землепользователями или землевладельцами указанных земель.

На основании принятого решения о консервации земель разрабатывается проект землеустройства, в котором определяются сроки консервации земель, мероприятия по предотвращению деградации земель, восстановлению плодородия почв и загрязненных территорий, очередность их проведения и стоимость, а также предложения по использованию земель после завершения указанных мероприятий. Земельные участки, изъятые из оборота в соответствии с принятым решением об их консервации, сохраняются за собственниками земельных участков, землевладельцами, землепользователями и арендаторами земельных участков либо переводятся в земли запаса в установленных случаях. Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, принявшие решение о консервации земель, информируют о принятом решении органы, осуществляющие ведение государственного кадастра недвижимости и государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

После завершения мероприятий по предотвращению деградации земель, восстановлению плодородия почв и загрязненных территорий Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости на основании специальных обследований подготавливает предложения о дальнейшем использовании восстановленных земель и направляет их федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления, принявшим решение о консервации земель.

6. Правовая охрана почв от загрязнения их производственными и иными отходами регулируется Федеральным законом от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления". Санитарно-эпидемиологические требования к сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению отходов производства и потребления установлены в ст. 22 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения". Так, отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами РФ. В местах централизованного использования, обезвреживания, хранения и захоронения отходов производства и потребления должен осуществляться радиационный контроль. Отходы производства и потребления, при осуществлении радиационного контроля которых выявлено превышение установленного санитарными правилами уровня радиационного фона, подлежат использованию, обезвреживанию, хранению и захоронению в соответствии с законодательством РФ в области обеспечения радиационной безопасности.

Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" содержит требования к обращению с отходами. По общему правилу при проектировании, строительстве, реконструкции, консервации и ликвидации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, в процессе эксплуатации которых образуются отходы, граждане, которые осуществляют индивидуальную предпринимательскую деятельность без образования юридического лица (индивидуальные предприниматели), и юридические лица обязаны соблюдать экологические, санитарные и иные требования, установленные законодательством РФ в области охраны окружающей среды и здоровья человека; иметь техническую и технологическую документацию об использовании, обезвреживании образующихся отходов. Строительство, реконструкция, консервация и ликвидация предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, эксплуатация которых связана с обращением с отходами, допускаются при наличии положительного заключения государственной экспертизы, проводимой в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности, государственной экспертизы проектной документации указанных объектов. При проектировании жилых зданий, а также предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, в процессе эксплуатации которых образуются отходы, необходимо предусматривать места (площадки) для сбора таких отходов в соответствии с установленными правилами, нормативами и требованиями в области обращения с отходами (ст. 10 названного Закона).

Создание объектов размещения отходов - специально оборудованных сооружений, предназначенных для размещения отходов (полигонов, шламохранилищ, хвостохранилищ, отвалов горных пород и др.), допускается на основании разрешений, выданных федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией.

Определение места строительства объектов размещения отходов осуществляется на основе специальных (геологических, гидрологических и иных) исследований в порядке, установленном законодательством РФ, и при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы. На территориях объектов размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую среду собственники объектов размещения отходов, а также лица, во владении или в пользовании которых находятся объекты размещения отходов, обязаны проводить мониторинг состояния окружающей среды в порядке, установленном федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией. Собственники объектов размещения отходов, а также лица, во владении или в пользовании которых находятся объекты размещения отходов, после окончания эксплуатации данных объектов обязаны проводить контроль за их состоянием и воздействием на окружающую среду и работы по восстановлению нарушенных земель в порядке, установленном законодательством РФ.

Запрещается захоронение отходов в границах населенных пунктов, лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зон, а также водоохранных зон, на водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Запрещается захоронение отходов в местах залегания полезных ископаемых и ведения горных работ в случаях, если возникает угроза загрязнения мест залегания полезных ископаемых и безопасности ведения горных работ.

Объекты размещения отходов вносятся в государственный реестр объектов размещения отходов. Ведение государственного реестра объектов размещения отходов осуществляется в порядке, определенном уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти (ст. 12 Федерального закона "Об отходах производства и потребления").

Действуют санитарные правила "Гигиенические требования к устройству и содержанию полигонов для твердых бытовых отходов. СанПиН 2.1.7.1038-01", утвержденные постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 30 мая 2001 г. N 16, и санитарно-эпидемиологические правила и нормативы "Гигиенические требования к размещению и обезвреживанию отходов производства и потребления. СанПиН 2.1.7.1322-03", утвержденные постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 30 апреля 2003 г. N 80.

7. Правовая охрана почв от заражения карантинными вредителями и болезнями основана на Федеральном законе "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Законе РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-I "О Государственной границе Российской Федерации", Федеральном законе от 15 июля 2000 г. N 99-ФЗ "О карантине растений" и других законодательных актах.

Важнейшим звеном системы мер по борьбе с рассматриваемой формой вредного биологического воздействия является организация санитарной охраны территории РФ (ст. 30 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"). Санитарная охрана территории РФ направлена на предупреждение заноса на территорию РФ и распространения инфекционных заболеваний, представляющих опасность для населения, а также на предотвращение ввоза и реализации товаров, химических, биологических и радиоактивных веществ, отходов и иных грузов, представляющих опасность для человека (опасных грузов и товаров).

Санитарно-эпидемиологические правила "Санитарная охрана территории Российской Федерации. СП 3.4.2318-08" утверждены постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 22 января 2008 г. N 3.

8. В законодательстве предусмотрен ряд мер, призванных обеспечить охрану земель как пространственного территориального базиса. Так, для строительства объектов недвижимости обеспечение сохранности земель как места размещения таких объектов в силу очевидных причин имеет особое значение. Согласно ст. 47 ГрК РФ инженерные изыскания выполняются для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства. Не допускаются подготовка и реализация проектной документации без выполнения соответствующих инженерных изысканий.

Инженерные изыскания для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства выполняются в целях получения сведений:

о природных условиях территории, на которой будут осуществляться строительство, реконструкция объектов капитального строительства, и факторах техногенного воздействия на окружающую среду, о прогнозе их изменения, необходимых для разработки решений относительно такой территории;

для обоснования компоновки зданий, строений, сооружений, принятия конструктивных и объемно-планировочных решений в отношении этих зданий, строений, сооружений, проектирования инженерной защиты таких объектов, разработки мероприятий по охране окружающей среды, проекта организации строительства, реконструкции объектов капитального строительства;

для проведения расчетов оснований, фундаментов и конструкций зданий, строений, сооружений, их инженерной защиты, разработки решений о проведении профилактических и других необходимых мероприятий, выполнения земляных работ, а также для подготовки решений по вопросам, возникшим при подготовке проектной документации, ее согласовании или утверждении.

Результаты инженерных изысканий представляют собой документ о выполненных инженерных изысканиях, содержащий материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и отражающий сведения о задачах инженерных изысканий, о местоположении территории, на которой планируется осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, о видах, об объеме, о способах и о сроках проведения работ по выполнению инженерных изысканий в соответствии с программой инженерных изысканий, о качестве выполненных инженерных изысканий, о результатах комплексного изучения природных и техногенных условий указанной территории, в том числе о результатах изучения, оценки и прогноза возможных изменений природных и техногенных условий указанной территории применительно к объекту капитального строительства при осуществлении строительства, реконструкции такого объекта и после их завершения и о результатах оценки влияния строительства, реконструкции такого объекта на другие объекты капитального строительства.

Перечень видов инженерных изысканий и Положение о выполнении инженерных изысканий для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства утверждены постановлением Правительства РФ от 19 января 2006 г. N 20. Положение устанавливает порядок выполнения инженерных изысканий для изучения природных условий и факторов техногенного воздействия в целях рационального и безопасного использования территорий и расположенных на них земельных участков, подготовки данных по обоснованию материалов, необходимых для территориального планирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, а также для формирования государственного фонда материалов и данных инженерных изысканий и информационных систем обеспечения градостроительной деятельности.

Статья 15 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" устанавливает ограничения предоставления садовых, огородных и дачных земельных участков. Так, на территории муниципального образования в соответствии с законодательством могут быть выделены зоны, в которых не предоставляются садовые, огородные и дачные земельные участки или ограничиваются права на их использование. В частности, речь идет о территориях с развитыми карстовыми, оползневыми, селевыми и другими природными процессами, представляющими угрозу жизни или здоровью граждан, угрозу сохранности их имущества.

Постановлением Госстроя России от 29 октября 2002 г. N 150 была утверждена Инструкция о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации. Предусмотрено, что основные графические материалы территориальных комплексных схем градостроительного планирования развития территорий субъектов РФ и частей их территорий должны включать в себя, в частности, схему комплексной оценки территории и схему защиты от опасных природных и техногенных явлений. На схеме комплексной оценки показываются территории, в границах которых устанавливаются ограничения на использование территории при градостроительной деятельности. К ним относятся территории, подверженные воздействию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (затопление, нарушенные территории, неблагоприятные геологические, гидрогеологические, атмосферные и другие процессы - сейсмика, оползни, карсты, эрозия и т.д.).

Федеральное агентство геодезии и картографии организует службу контроля деформации земной поверхности, входящую в федеральную систему сейсмологических наблюдений и прогноза землетрясений.

В целях обеспечения безопасной работы некоторых объектов, расположенных в сейсмоопасных зонах, предусмотрены специальные требования. Например, Правила технической эксплуатации электрических станций и сетей Российской Федерации, утвержденные приказом Минэнерго России от 19 июня 2003 г. N 229, предусматривают, что на гидротехнических сооружениях первого класса, расположенных в районах с сейсмичностью 7 баллов и выше, и на сооружениях второго класса - в районах с сейсмичностью 8 баллов и выше должны проводиться инженерно-сейсмометрические наблюдения за работой сооружений и береговых примыканий (сейсмометрический мониторинг) и инженерно-сейсмологические наблюдения в зоне ложа водохранилища вблизи створа сооружений и на прилегающих территориях (сейсмологический мониторинг).

Для проведения инженерно-сейсмологических наблюдений вблизи гидротехнических сооружений и на берегах водохранилищ по проекту, разработанному специализированной организацией, должны быть размещены автономные регистрирующие сейсмические станции. Комплексы инженерно-сейсмометрических и инженерно-сейсмологических наблюдений каждого объекта должны быть связаны с единой службой сейсмологических наблюдений РФ.

В настоящее время практически отсутствует законодательство, которое бы ограничивало застройку и возведение объектов недвижимости на территориях, подверженных негативному влиянию природных сил: землетрясениям, наводнениям, оползням и т.п. Обычная практика - принятие соответствующих актов, касающихся выделения денежных средств, материально-технических ресурсов или восстановительных работ после какого-либо стихийного бедствия, нанесшего большой материальный ущерб либо повлекшего человеческие жертвы.

Серьезную опасность для населения и градостроительных объектов представляют оползни, снежные лавины, ливни, ураганы. В случае возникновения этих стихийных бедствий также, как правило, принимаются правовые акты о ликвидации их последствий. Столь же неразвито правовое регулирование в области борьбы с паводками. По этому поводу принимаются соответствующие постановления Правительства РФ.

В законодательстве закреплен ряд правовых норм, целью которых является охрана земель, на которых расположены соответствующие хозяйственные объекты, и тем самым обеспечение сохранности таких объектов. Положение о землях транспорта, утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 8 января 1981 г. N 24 предусматривает установление зон с особыми условиями использования земель. В целях обеспечения нормальной эксплуатации, сохранности, прочности и устойчивости сооружений, устройств и других объектов транспорта на землях, прилегающих к земельным участкам, предоставленных в пользование организациям транспорта, могут устанавливаться охранные зоны с введением в них особых условий землепользования.

К охранным зонам транспорта относятся земельные участки, необходимые для обеспечения сохранности, прочности и устойчивости сооружений, устройств и других объектов транспорта, а также земли с подвижными песками, прилегающие к землям транспорта. В охранных зонах транспорта не допускаются: проведение без письменного согласия предприятий, учреждений и организаций транспорта всякого рода строительных, монтажных и горных работ постоянного и временного характера; рубки леса и нарушение растительного покрова способами, которые могут привести к образованию оползней, осыпей, селевых потоков, оврагов, возникновению подвижных песков, снежных заносов, лавин и т.п.

Федеральным законом от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" предусмотрено, что в целях обеспечения безопасной эксплуатации железнодорожных путей и других объектов железнодорожного транспорта, а также безопасности населения, работников железнодорожного транспорта и пассажиров в местах, подверженных оползням, обвалам, размывам, селям и другим негативным воздействиям, и в местах движения скоростных поездов устанавливаются охранные зоны (п. 2 ст. 9). Охранные зоны - территории, которые прилегают с обеих сторон к полосе отвода и в границах которых устанавливается особый режим использования земельных участков (частей земельных участков) в целях обеспечения сохранности, прочности и устойчивости объектов железнодорожного транспорта, в том числе находящихся на территориях с подвижной почвой и на территориях, подверженных снежным, песчаным заносам и другим вредным воздействиям.

Правила охраны линий и сооружений связи Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 9 июня 1995 г. N 578, предусматривают, что на просеках не должны вырубаться кустарник и молодняк (кроме просек для кабельных линий связи), корчеваться пни на рыхлых почвах, крутых (свыше 15 градусов) склонах и в местах, подверженных размыву.

Специальные требования по охране земель должны выполняться при горных работах. Согласно ст. 7 Закона РФ "О недрах" при определении границ горного отвода учитываются пространственные контуры месторождения полезных ископаемых, положение участка строительства и эксплуатации подземных сооружений, границы безопасного ведения горных и взрывных работ, зоны охраны от вредного влияния горных разработок, зоны сдвижения горных пород, контуры предохранительных целиков под природными объектами, зданиями и сооружениями, разносы бортов карьеров и разрезов и другие факторы, влияющие на состояние недр и земной поверхности в связи с процессом геологического изучения и использования недр.

Пункт 3.5 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденного постановлением Верховного Совета РФ от 15 июля 1992 г. N 3314-I, предусматривает, что при определении границ горного отвода учитываются не только размеры участка недр, определяющие объект пользования, но и зоны технологического влияния работ, связанных с пользованием недрами (подходные и эксплуатационные горные выработки, охранные целики и др.).

В соответствии с Едиными правилами безопасности при разработке месторождений полезных ископаемых открытым способом, утвержденными постановлением Госгортехнадзора России от 9 сентября 2002 г. N 57, в проекте разработки месторождений, сложенных породами, склонными к оползням, должны быть предусмотрены специальные меры безопасности. Если склонность к оползням устанавливается в процессе горных работ, необходимо внести соответствующие коррективы в проект и осуществить предусмотренные в нем меры безопасности.

9. Согласно п. 7 комментируемой статьи охрана земель, занятых оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера, отгонными, сезонными пастбищами, осуществляется в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ и законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.