Новая редакция Ст. 12 ЗК РФ
Целями охраны земель являются предотвращение и ликвидация загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы, а также обеспечение рационального использования земель, в том числе для восстановления плодородия почв на землях сельскохозяйственного назначения и улучшения земель.
Комментарий к Статье 12 ЗК РФ
В п. 1 комментируемой статьи воспроизводится конституционная норма, согласно которой земля в Российской Федерации охраняется как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Повтор не случаен, так как усиливает охранительную направленность земельного законодательства.
Использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности. Иными словами, любое использование земель должно быть бережным. Законодатель не исключает производственные цели использования земель, но как часть единой экосистемы земля должна охраняться с применением комплексных подходов.
Пункт 2 комментируемой статьи определяет цели охраны земель. Целями охраны земель являются:
1) предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности;
2) обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.
ЗК по вопросам охраны земель корреспондирует с ФЗ от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", в Преамбуле которого определяется, что этот Закон устанавливает правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
Другой комментарий к Ст. 12 Земельного кодекса Российской Федерации
Использование земель в процессе осуществления хозяйственной деятельности приводит к необходимости предотвращения и устранения весьма разнообразных возникающих негативных экологических последствий. Нередко использование земель оказывает неблагоприятное воздействие не только непосредственно на сами земли и почвы, но и на другие объекты природы: воды, леса, недра, животный и растительный мир, атмосферный воздух. Поэтому возникает необходимость обеспечения не только благоприятного состояния земель, но и сопредельных природных объектов, всей окружающей среды в целом.
С другой стороны, на состояние земель оказывает влияние хозяйственная деятельность человека, прямо не связанная с землепользованием. Ухудшение качества земель часто обусловлено общим неблагоприятным состоянием окружающей среды. На состоянии земельных ресурсов, качества почв сказываются негативные воздействия физического, химического и биологического характера. Задача охраны земель является составной частью проблемы сохранения окружающей среды.
В содержание правовой охраны земель включаются правовые нормы, регулирующие вопросы обеспечения сохранения и повышения плодородия почв, предотвращения их истощения, загрязнения и разрушения и т.д. Цели охраны земель заключаются в том, чтобы сохранить их способность выступать как средство производства, а также в качестве пространственного операционного базиса.
Правовая охрана земель как правовой институт преследует цели не только сохранить земли и почвы, но и всю окружающую среду. Поэтому вопросы обеспечения охраны земель регулируются не только земельным, но и законодательством об охране окружающей среды. Правовая охрана земель представляет собой систему правовых мер, реализация которых призвана обеспечить сохранение, восстановление и улучшение состояния земель, которые используются как средство производства и пространственный территориальный базис.
В комментируемой статье закреплены принципы правового регулирования использования и охраны земель. Так, в процессе использования земель должно быть обеспечено сохранение экологических систем. В Федеральном законе "Об охране окружающей среды" (ст. 1) приведено понятие "естественной экологической системы" - объективно существующая часть природной среды, которая имеет пространственно-территориальные границы и в которой живые (растения, животные и другие организмы) и неживые ее элементы взаимодействуют как единое функциональное целое и связаны между собой обменом веществом и энергией.
Норма комментируемой статьи о том, что земля в нашей стране охраняется как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, основанная на формулировке ст. 9 Конституции РФ, означает, что правовое регулирование охраны земель должно отвечать публичным интересам.
В Федеральном законе "Об охране окружающей среды" предусмотрен ряд норм, касающихся обеспечения сохранения земель и почв. Так, ст. 4 названного Закона устанавливает, что объектами охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности являются земли и почвы. Особой охране подлежат также редкие или находящиеся под угрозой исчезновения почвы.
Закон требует, чтобы при осуществлении строительства и реконструкции зданий, строений, сооружений и иных объектов принимались меры по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рекультивации земель (ст. 37); запрещает ввод в эксплуатацию объектов, не оснащенных средствами контроля за загрязнением окружающей среды, без завершения предусмотренных проектами работ по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рекультивации земель (ст. 38). Юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, проводят мероприятия по восстановлению природной среды, рекультивации земель (ст. 39). При размещении объектов энергетики должны предусматриваться меры по сохранению земель и почв, приниматься меры по своевременной утилизации плодородного слоя почв при расчистке и затоплении ложа водохранилищ (ст. 40 Закона).
В процессе эксплуатации объектов сельскохозяйственного назначения должны соблюдаться требования в области охраны окружающей среды, проводиться мероприятия по охране земель и почв. Объекты сельскохозяйственного назначения должны иметь необходимые санитарно-защитные зоны и очистные сооружения, исключающие загрязнение почв (ст. 42 Закона).
Статья 43 названного Закона в качестве обязательного условия осуществления мелиорации земель, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию и эксплуатации мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений требует, чтобы принимались меры по охране земель и почв. В процессе планирования и застройки городских и сельских поселений должны соблюдаться требования по восстановлению природной среды, рекультивации земель (ст. 44 Закона).
Согласно ст. 46 Закона при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки должны предусматриваться эффективные меры по рекультивации нарушенных и загрязненных земель. Строительство и эксплуатация таких объектов допускаются при наличии проектов восстановления загрязненных земель в зонах временного и (или) постоянного использования земель*(6), положительного заключения государственной экспертизы проектной документации. Статья 51 Закона запрещает сброс отходов производства и потребления, в том числе радиоактивных отходов, на почву.
Статья 62 названного Закона регулирует вопросы охраны редких и находящихся под угрозой исчезновения почв. Такие почвы подлежат охране государством, в целях их учета и охраны учреждены Красная книга почв Российской Федерации и красные книги почв субъектов РФ, порядок ведения которых определяется законодательством об охране почв. Порядок отнесения почв к редким и находящимся под угрозой исчезновения, а также порядок установления режимов использования земельных участков, почвы которых отнесены к редким и находящимся под угрозой исчезновения, определяются законодательством.
Цели правовой охраны земель заключаются в том, чтобы предотвратить последствия вредных негативных воздействий на них и обеспечить улучшение и восстановление земель. Виды последствий негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности перечислены в комментируемой статье. К ним относятся: деградация, загрязнение, захламление, нарушение земель и иные последствия.
Деградацией земель сельскохозяйственного назначения ст. 1 Федерального закона от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" признает ухудшение свойств земель сельскохозяйственного назначения в результате природного и антропогенного воздействий.
В соответствии со ст. 1 Федерального закона "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" загрязнение почв представляет собой содержание в почвах химических соединений, радиоактивных элементов, патогенных организмов в количествах, оказывающих вредное воздействие на здоровье человека, окружающую среду, плодородие земель сельскохозяйственного назначения.
Содержание понятия "нарушение земель" можно определить путем анализа постановления Правительства РФ от 23 февраля 1994 г. N 140 "О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы". Нарушение земель - это результат работ, связанных с разработкой месторождений полезных ископаемых и торфа, проведением всех видов строительных, геолого-разведочных, мелиоративных, проектно-изыскательских и иных работ, вследствие которых нарушается целостность поверхности почвы.
Понятие "восстановление земель" сформулировано применительно к землям сельскохозяйственного назначения в ст. 1 Федерального закона "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения". Воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения - это сохранение и повышение плодородия земель сельскохозяйственного назначения посредством систематического проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных, противоэрозионных и иных мероприятий.