Новая редакция Ст. 99 ЗК РФ
1. К землям историко-культурного назначения относятся земли:
1) объектов культурного наследия народов Российской Федерации (памятников истории и культуры), в том числе объектов археологического наследия;
2) достопримечательных мест, в том числе мест бытования исторических промыслов, производств и ремесел;
3) военных и гражданских захоронений.
2. Земли историко-культурного назначения используются строго в соответствии с их целевым назначением.
Изменение целевого назначения земель историко-культурного назначения и не соответствующая их целевому назначению деятельность не допускаются.
3. Земельные участки, отнесенные к землям историко-культурного назначения, у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются, за исключением случаев, установленных законодательством.
На отдельных землях историко-культурного назначения, в том числе землях объектов культурного наследия, подлежащих исследованию и консервации, может быть запрещена любая хозяйственная деятельность.
4. В целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия. В пределах земель историко-культурного назначения за пределами земель населенных пунктов вводится особый правовой режим использования земель, запрещающий деятельность, несовместимую с основным назначением этих земель. Использование земельных участков, не отнесенных к землям историко-культурного назначения и расположенных в указанных зонах охраны, определяется правилами землепользования и застройки в соответствии с требованиями охраны памятников истории и культуры.
Комментарий к Статье 99 ЗК РФ
Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" относит к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры. Видами объектов культурного наследия народов РФ, согласно указанному Закону, являются памятники, ансамбли и достопримечательные места.
В то же время п. 1 комментируемой статьи к землям историко-культурного назначения относит и земли объектов культурного наследия народов РФ и земли достопримечательных мест, что соотносится как целое и часть.
Согласно ст. 5 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" к землям историко-культурного назначения относятся земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия. Единый реестр ведется Министерством культуры РФ в соответствии с Приказом Министерства культуры РФ от 3 октября 2011 года N 954 "Об утверждении Положения о едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ" <729>.
--------------------------------
<729> БНА. 2012. N 4.
На практике возникают споры между органами различных уровней власти о полномочиях на распоряжение земельными участками, в пределах которых расположены объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов РФ. Так, например, в Постановлении ФАС МО от 27.01.2011 N КГ-А41/16822-10, КГ-А41/16822-10-2 по делу N А41-39940/09 <730> суд исходил из того, что спорный земельный участок относится к собственности РФ, при этом орган исполнительной власти не имел права заключать договор аренды этого участка, поскольку земельный участок относится к землям населенных пунктов и находится в охранной зоне объекта культурного наследия федерального значения, в связи с чем в силу статьи 99 ЗК не подлежит предоставлению в целях какого-либо строительства, кроме работ по сохранению данного памятника или ансамбля и (или) их территорий, а его предоставление для размещения автостоянки, придорожного и торгового комплекса противоречит целям и особому режиму его использования.
--------------------------------
<730> .
Комментируемой статьей введен запрет на ведение деятельности, не соответствующей целевому назначению земель историко-культурного назначения культурного наследия народов РФ (памятников истории и культуры), в том числе объектов археологического наследия, достопримечательных мест, военных и гражданских захоронений (ст. 99 ЗК).
В 2013 году в ФАС УО <731> было рассмотрено очень интересное дело о предоставлении в результате аукциона земельного участка на право пользования недрами с целью геологического изучения, разведки и добычи медных руд, по итогам которого прокурором было подано заявление в суд. Прокурорской проверкой был установлен факт нахождения на территории Максимовской площади памятника археологии "Остатки древнего горно-металлургического производства "Каргалинские медные рудники", включенного в Раздел II Перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения, утвержденного Указом Президента РФ от 20 февраля 1995 года N 176 <732>, а также памятников природы областного значения: "Каргалинские рудники", "Андреевские рудники", "Мясниковский медно-рудный яр", "Старо-Ордынский рудник" и "Старо-Ордынский овраг", включенных в перечень памятников природы областного значения, утвержденный распоряжением Главы администрации Оренбургской области от 21 мая 1998 года N 505-р <733>.
--------------------------------
<731> Постановление ФАС УО от 26.04.2013 N Ф09-3179/13 по делу N А47-9879/2012 // .
<732> .
<733> .
Судом было установлено, что на участке недр на территории Максимовской площади, который предоставлен обществу по итогам оспариваемого аукциона, расположены памятники археологии, в отношении которых составлены соответствующие паспорта. При этом из представленных в материалы дела доказательств следовало, что памятник культурного наследия федерального значения "Каргалинские медные рудники" занимает более половины территории Максимовской площади, что исключает возможность осуществления горных разработок без нарушения (уничтожения) отдельных частей этого памятника. Таким образом, руководствуясь приведенными выше правовыми нормами, устанавливающими ограничения пользования указанными особо охраняемыми территориями, суд удовлетворил заявленные прокурором требования, признав недействительным аукцион на право пользования недрами с целью геологического изучения, разведки и добычи медных руд Максимовской площади в Оренбургской области.
Особый режим земель особо охраняемых территорий заключается не только в специальном использовании, но и в возможности изъятия этих земель у собственников, землепользователей и землевладельцев в общественно полезных целях. Согласно подп. 4 п. 5 ст. 27 ЗК России находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки, занятые особо ценными объектами культурного наследия народов РФ, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия, ограничиваются в обороте.
Другой комментарий к Ст. 99 Земельного кодекса Российской Федерации
Комментируемая статья признает землями историко-культурного назначения земли, на которых находятся объекты культурного наследия народов России, т.е. памятники истории и культуры, в том числе объекты археологического наследия; достопримечательные места, в том числе бытования исторических промыслов, производства и ремесел; военных и гражданских захоронений. Следует особо подчеркнуть, что эти земли могут использоваться только строго в соответствии с их целевым назначением. Изъятие земель историко-культурного назначения и не соответствующая их целевому назначению деятельность не допускаются.
Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (ст. 3) закрепляет определение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры). Ими являются объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры. Объектами культурного наследия могут быть признаны памятники, ансамбли, достопримечательные места. Сведения об объектах культурного наследия вносятся в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ.
Согласно ст. 5 названного Закона земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством РФ и данным Федеральным законом.
Физическое или юридическое лицо, владеющее на праве аренды объектом культурного наследия, находящимся в федеральной собственности, либо земельным участком, в пределах которого располагается объект археологического наследия, и обеспечившее выполнение работ по сохранению этого объекта, имеет право на уменьшение установленной арендной платы на сумму произведенных затрат или части затрат. Порядок предоставления указанной компенсации и ее размер определяются договором аренды (ст. 14 Закона).
В соответствии со ст. 21 названного Закона на объект культурного наследия, включенный в реестр, собственнику данного объекта соответствующим органом охраны объектов культурного наследия выдается паспорт объекта культурного наследия. В паспорт вносятся сведения, составляющие предмет охраны данного объекта культурного наследия, и иные сведения, содержащиеся в реестре. Паспорт объекта культурного наследия является одним из обязательных документов, представляемых в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, при осуществлении сделок с объектом культурного наследия либо земельным участком, в пределах которого располагается объект археологического наследия.
Объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера, нарушения установленного порядка их использования, перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий (ст. 33 названного Закона).
Для обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта. Состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия.
Охранная зона - территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия. Зоной регулирования застройки и хозяйственной деятельности является территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений.
Зона охраняемого природного ландшафта - это территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, запрещающий или ограничивающий хозяйственную деятельность, строительство и реконструкцию существующих зданий и сооружений в целях сохранения (регенерации) природного ландшафта, включая долины рек, водоемы, леса и открытые пространства, связанные композиционно с объектами культурного наследия.
Границы зон охраны объекта культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов РФ и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон утверждаются на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения - органом государственной власти субъекта РФ по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия, а в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения - в порядке, установленном законами субъектов РФ (ст. 34 названного Закона).
Действует Положение о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 26 апреля 2008 г. N 315.
Согласно ст. 35 названного Закона проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории памятника или ансамбля запрещаются, за исключением работ по сохранению данного памятника или ансамбля и (или) их территорий, а также хозяйственной деятельности, не нарушающей целостности памятника или ансамбля и не создающей угрозы их повреждения, разрушения или уничтожения.
Характер использования территории достопримечательного места, ограничения на использование данной территории и требования к хозяйственной деятельности, проектированию и строительству на территории достопримечательного места определяются федеральным органом охраны объектов культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения и органом исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченным в области охраны объектов культурного наследия, в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, вносятся в правила застройки и в схемы зонирования территорий, разрабатываемые в соответствии с ГсК.
Статья 36 названного Закона предусматривает, что проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ осуществляются при отсутствии на данной территории объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия либо при обеспечении заказчиком работ требований к сохранности расположенных на данной территории объектов культурного наследия.
Статья 37 Закона определяет порядок приостановления земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, проведение которых может причинить вред объектам культурного наследия. Такие работы должны быть немедленно приостановлены исполнителем работ в случае обнаружения объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия. Исполнитель работ обязан проинформировать орган исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченный в области охраны объектов культурного наследия, об обнаруженном объекте. Указанные работы, а также работы, проведение которых может ухудшить состояние объекта культурного наследия, нарушить его целостность и сохранность, должны быть немедленно приостановлены заказчиком и исполнителем работ после получения письменного предписания органа исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченного в области охраны объектов культурного наследия, либо федерального органа охраны объектов культурного наследия.
Как установлено в ст. 49 названного Закона, если в пределах земельного участка или водного объекта обнаружен объект археологического наследия, со дня обнаружения данного объекта археологического наследия собственник земельного участка или водного объекта либо пользователь им владеет, пользуется или распоряжается такими земельным участком или водным объектом с соблюдением условий, установленных для обеспечения сохранности выявленного объекта. Принципиально важным является норма о том, что объект археологического наследия и земельный участок, в пределах которых он располагается, находятся в гражданском обороте раздельно. Объекты археологического наследия находятся в государственной собственности.
Согласно ст. 52 Закона физические и юридические лица осуществляют право пользования объектом культурного наследия, включенным в реестр, право пользования земельным участком или водным объектом, в пределах которых располагается объект археологического наследия, и право пользования выявленным объектом культурного наследия по своему усмотрению с учетом установленных требований, если это не ухудшает состояние указанных объектов, не наносит вред окружающей историко-культурной и природной среде, а также не нарушает права и законные интересы других лиц. Использование объекта культурного наследия либо земельного участка или водного объекта, в пределах которых располагается объект археологического наследия, с нарушением законодательства об охране и использовании объектов культурного наследия запрещается.
В отношении объекта культурного наследия, включенного в реестр и находящегося в федеральной собственности, либо земельного участка или водного объекта, в пределах которых располагается объект археологического наследия, в целях обеспечения сохранности и использования данного объекта и соблюдения прав и законных интересов граждан Правительством РФ могут быть установлены ограничения при использовании данного объекта культурного наследия либо данного участка или водного объекта.
В случае несогласия физического или юридического лица с введением установленных ограничений при использовании объекта культурного наследия, включенного в реестр, земельного участка или водного объекта, в пределах которых располагается объект археологического наследия, физическое или юридическое лицо может обжаловать такое решение в суд.
В Законе определен правовой режим историко-культурных заповедников. Так, в отношении достопримечательного места, представляющего собой выдающийся целостный историко-культурный и природный комплекс, нуждающийся в особом режиме содержания, на основании заключения историко-культурной экспертизы может быть принято решение об отнесении данного достопримечательного места к историко-культурным заповедникам. Историко-культурные заповедники могут быть федерального, регионального и местного (муниципального) значения.
В соответствии со ст. 58 названного Закона граница историко-культурного заповедника определяется на основании историко-культурного опорного плана и (или) иных документов и материалов, в которых обосновывается предлагаемая граница. Граница историко-культурного заповедника может не совпадать с границей достопримечательного места. Порядок организации историко-культурного заповедника федерального значения, его граница и режим его содержания устанавливаются Правительством РФ по представлению федерального органа охраны объектов культурного наследия, согласованному с органом государственной власти субъекта РФ, определенным законом субъекта РФ, на территории которого располагается данный заповедник. Порядок организации историко-культурного заповедника регионального значения, его граница и режим его содержания устанавливаются в соответствии с законом субъекта РФ. Порядок организации историко-культурного заповедника местного (муниципального) значения, его граница и режим его содержания устанавливаются органом местного самоуправления по согласованию с органом исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченным в области охраны объектов культурного наследия.
Правовой режим земель исторического поселения заключается в следующем. Историческим поселением является городское или сельское поселение, в границах территории которого расположены объекты культурного наследия: памятники, ансамбли, достопримечательные места, а также иные культурные ценности, созданные в прошлом, представляющие собой археологическую, историческую, архитектурную, градостроительную, эстетическую, научную или социально-культурную ценность, имеющие важное значение для сохранения самобытности народов РФ, их вклада в мировую цивилизацию.
В историческом поселении государственной охране подлежат все исторически ценные градоформирующие объекты: планировка; застройка; композиция; природный ландшафт; археологический слой; соотношение между различными городскими пространствами (свободными, застроенными, озелененными); объемно-пространственная структура; фрагментарное и руинированное градостроительное наследие; форма и облик зданий и сооружений, объединенных масштабом, объемом, структурой, стилем, материалами, цветом и декоративными элементами; соотношение с природным и созданным человеком окружением различные функции исторического поселения, приобретенные им в процессе развития, а также другие ценные объекты.
Градостроительная, хозяйственная и иная деятельность в историческом поселении должна осуществляться при условии обеспечения сохранности объектов культурного наследия и всех исторически ценных градоформирующих объектов данного поселения. В интересах обеспечения сохранности объектов культурного наследия, а также иных объектов, представляющих собой историко-культурную ценность или имеющих природоохранное, рекреационное или оздоровительное значение, в историческом поселении градостроительная деятельность подлежит особому регулированию.