Новая редакция Ст. 80 ЗК РФ
1. В целях перераспределения земель для сельскохозяйственного производства, осуществления крестьянскими (фермерскими) хозяйствами их деятельности, расширения такой деятельности, создания и расширения личных подсобных хозяйств, ведения животноводства, ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд, сенокошения, выпаса скота в составе земель сельскохозяйственного назначения создается фонд перераспределения земель.
2. Фонд перераспределения земель формируется за счет земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, поступающих в этот фонд в случае приобретения Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием права собственности на земельный участок по основаниям, установленным федеральными законами, за исключением случаев приобретения права собственности на земельный участок, изъятый для государственных или муниципальных нужд.
3. Использование земель фонда перераспределения земель осуществляется в соответствии со статьей 78 настоящего Кодекса в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
4. Сведения о наличии земель в фонде перераспределения земель являются общедоступными.
Комментарий к Статье 80 ЗК РФ
Пунктом 1 комментируемой статьи предусмотрено создание специального фонда перераспределения земель. Такой фонд не является изобретением действующего ЗК. Его возникновение связано с особенностями проведения земельной реформы в 90-е гг. XX в. Пунктом 5 Указа Президента РФ от 27 декабря 1991 г. N 323 было предусмотрено включение в фонды перераспределения земель участков, остающихся после бесплатной передачи земель коллективам колхозов, других кооперативных сельскохозяйственных предприятий, акционерным обществам, в том числе созданным на базе государственных сельскохозяйственных предприятий <633>.
--------------------------------
<633> ВСНД и ВС. 1992. N 1. Ст. 53.
Пункт 7 Указа Президента РФ от 27 октября 1993 г. N 1767 ввел следующее правило:
"Установить, что комитеты по земельным ресурсам и землеустройству по поручению местных администраций имеют право выкупать по договорным ценам земельные доли (паи) в целях пополнения фондов перераспределения земель и наделения граждан и юридических лиц земельными участками и их продажи.
Образовать для этих целей в комитетах по земельным ресурсам и землеустройству специальные денежные фонды за счет части средств, поступающих от продажи или сдачи в аренду местной администрацией земельных участков, компенсационных платежей за отвод сельскохозяйственных угодий для несельскохозяйственных целей, штрафов за нарушение земельного законодательства, части средств, выплачиваемых за предоставление услуг, оказываемых комитетами по земельным ресурсам и землеустройству при проведении операций с земельными участками. Указанные фонды кроме выкупа земельных долей (паев) используются также на улучшение земель, обустройство территорий, материально-техническое обеспечение комитетов по земельным ресурсам и землеустройству, проведение земельно-кадастровых работ <634>.
--------------------------------
<634> САПП РФ. 1993. N 44. Ст. 4191.
Пункт 6 Указа Президента РФ от 7 марта 1996 г. N 337 "О реализации конституционных прав граждан на землю" разрешил органам местного самоуправления по заявлению собственника выкупать его земельную долю в целях пополнения фонда перераспределения земель и передачи (продажи) юридическим лицам и гражданам Российской Федерации для производства сельскохозяйственной продукции. Порядок и условия выкупа устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации <635>.
--------------------------------
<635> СЗ РФ. 1996. N 11. Ст. 1026.
Согласно "Рекомендациям по проведению землеустроительных работ при реорганизации колхозов и совхозов" (утверждены 27 февраля 1992 г. зампредседателя Роскомзема В.В. Алакоз <636>) в экспликации земель и на плане землепользования указываются и показываются границы земель, включенных в фонд перераспределения, с указанием границ территорий, рекомендуемых под организацию крестьянских (фермерских) хозяйств, садоводство и другие цели.
--------------------------------
<636> Документ опубликован не был.
В настоящее время фонд перераспределения можно определить как часть земель сельскохозяйственного назначения без определенных границ и с изменяющейся площадью, состоящую из земельных участков, а также земель, в состав которых входят сельскохозяйственные угодья и другие виды земель, которые находятся в ведении субъектов РФ или муниципальных образований, не предоставленные на каком-либо праве ни гражданам, ни юридическим лицам.
Земельные участки, находящиеся в фонде перераспределения земель, могут передаваться гражданам и юридическим лицам в аренду, а также предоставляться им в собственность на возмездной или безвозмездной основе в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (абз. 5 п. 4 ст. 10 Закона N 101-ФЗ).
Пункт 2 комментируемой статьи прямо не указывает основания включения земельных участков в фонд перераспределения, отсылая участников правоотношений к федеральным законам. Такими основаниями могут быть, во-первых, приобретение земельных участков в порядке реализации преимущественного права субъекта РФ или муниципального образования в соответствии со ст. 8 Закона N 101-ФЗ. Во-вторых, отчуждение земельного участка по основаниям, которые установлены ст. 5 Закона N 101-ФЗ. В-третьих, в фонд перераспределения автоматически включаются земельные участки в случае отказа от права на них.
Субъекты РФ в своих законах не обходят вниманием фонд перераспределения земель и источники его формирования. В одних случаях они воспроизводят положения ст. 80 ЗК, как, например, в Республиках Адыгея <637> и Дагестан <638>, в Ростовской области <639>. В других - дополняют положения комментируемой статьи.
--------------------------------
<637> Статья 23 Закона Республики Адыгея от 07.06.2007 N 86 "О регулировании земельных отношений" (ред. от 18.12.2007) // .
<638> Статья 75 Закона Республики Дагестан от 29 декабря 2003 года N 45 "О земле" // .
<639> Статья 15 Закона Ростовской области от 9 июля 2003 г. "О регулировании земельных отношений в Ростовской области" // .
Так, например, в Тюменской области в фонд перераспределения земель включаются: часть земель запаса, участки, на которые прекращается право собственности, пожизненного наследуемого владения и пользования без передачи этих прав другим физическим и юридическим лицам, а также участки, остающиеся после бесплатной передачи в общую совместную и общую долевую собственность <640>.
--------------------------------
<640> Статья 3.7 Закона Тюменской области от 26.12.1995 N 23 "Об областном земельном фонде Тюменской области" // .
Согласно подп. 2 п. 2 ст. 11 Закона Тамбовской области от 5 декабря 2007 года N 316-З "О регулировании земельных отношений в Тамбовской области" фонд перераспределения земель формируется за счет земель сельскохозяйственного назначения, поступающих в фонд перераспределения земель области при принудительном изъятии земельных участков в случаях, предусмотренных Земельным кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами <641>.
--------------------------------
<641> .
Пункт 3 ст. 80 ЗК по вопросу об использовании земель фонда перераспределения отсылает к ст. 78 ЗК, законам и иным нормативным правовым актам.
Пункт 4 комментируемой статьи предусматривает общедоступность сведений о наличии земель в фонде перераспределения. Формулировка указанного пункта с юридической точки зрения выглядит не совсем корректной, даже тавтологической. Естественно, что речь должна идти не о землях в составе земель, а о земельных участках в составе фонда перераспределения. Однако до настоящего времени не разработан механизм взаимодействия публичных субъектов с Росреестром по вопросу учета земельных участков в таком фонде, хотя для него "Сборником классификаторов и справочников автоматизированной системы ведения государственного кадастра недвижимости" предусмотрен самостоятельный классификационный код - 141011000000.
Также, и это, пожалуй, наиболее важное обстоятельство, законодательство не обязывает ни субъекты РФ, ни органы местного самоуправления строго учитывать состав фонда перераспределения, а тем более определять на местности местоположение границ земельных участков. Исключения представлены только земельными участками, которые приобретены в порядке реализации преимущественного права субъекта РФ или муниципального образования в соответствии со ст. 8 Закона N 101-ФЗ, или в связи с отчуждением земельного участка по основаниям, которые установлены ст. 5 этого же Закона. Еще одно исключение - отказ от права на земельный участок. Во всех трех случаях границы земельного участка определены, местоположение его известно.
Для получения объективной картины о составе фонда перераспределения органам местного самоуправления (а именно они реально распоряжаются входящими в его состав земельными участками) необходимо проведение не только первичной инвентаризации таких земель, но и ежегодно обновлять полученные ранее сведения. В некоторых субъектах РФ такая работа проводится систематически. Так, например, в целях формирования собственности Тюменской области и вовлечения в оборот земельных участков уполномоченным органом исполнительной власти Тюменской области начиная с 2003 года осуществляется инвентаризация используемой, востребованной пашни фонда перераспределения земель Тюменской области, площадь которой составляет 66,9 тыс. га. Инвентаризация земель проводится в рамках областной программы, утвержденной Постановлением губернатора Тюменской области от 22.10.2002 N 384 "Об областной целевой программе "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости на территории Тюменской области (2002 - 2007 годы)". Инвентаризация с 2004 г. проводится по районам. Часть земельных участков поставлена на кадастровый учет, а сведения о свободных участках Фонда опубликованы в районных газетах и газете "Тюменская область сегодня" <642>.
--------------------------------
<642> Информация о реализации Закона Тюменской области "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения и планировании их использования" (приложение к Постановлению Тюменской областной Думы от 22.12.2005 N 2545) // Вестник Тюменской областной Думы. 2005. N 12. Земли сельскохозяйственного назначения в земельном фонде Тюменской области составляют 4571,3 тыс. га, в том числе сельскохозяйственные угодья - 2932,0 тыс. га (пашни, сенокосы, пастбища, залежи, многолетние насаждения) // Там же.
В Ивановской области в каждом районе соответствующий комитет администрации ведет каталог земель фонда перераспределения на территории землепользования бывшего колхоза (совхоза), а также в целом по всем землепользованиям района. Местоположение таких земельных участков указывается ориентировочно на картографической основе из проекта перераспределения земель 1992 - 1996 гг. На местности местоположение границ определяется только после обращения в орган местного самоуправления заинтересованного в предоставлении земельного участка лица.
Из приведенных примеров видно, что общедоступность сведений о наличии земель в фонде перераспределения, которая декларируется комментируемой статьей, не гарантирует в настоящее время получение заинтересованными лицами сведений об образованных земельных участках.
Данные о динамике "движения" земель и земельных участков по четырем отдельным субъектам РФ в ЦФО, Поволжье, Восточной Сибири и на Дальнем Востоке помогают понять значение комментируемой статьи для оборота земель сельскохозяйственного назначения и для эффективности управления земельными ресурсами.
В Ивановской области, по данным государственного земельного кадастра, на 01.01.2010 общая площадь земель сельскохозяйственного назначения составляет 1074,2 тыс. га, или 50,1% от общей площади земель. В 2009 году было переведено в фонд перераспределения земель 5 тыс. га сельскохозяйственных угодий, из которых 30% приходится на Тейковский, 25% на Шуйский муниципальные районы Ивановской области. В состав данной категории земель входят земли фонда перераспределения земель площадью 185,8 тыс. га или около 18% земель категории "земли сельскохозяйственного назначения" <643>.
--------------------------------
<643> Распоряжение правительства Ивановской области от 16 ноября 2010 г. N 389-рп "О концепции использования и распоряжения земельными ресурсами Ивановской области" // (дата обращения: 05.02.2014).
На 1 января 2012 года на территории Ульяновской области площадь земельного фонда составила 3718,1 тыс. га. Более половины территории области занимают земли сельскохозяйственного назначения - это 2327,7 тыс. га (62,6% от общей площади земель Ульяновской области). На 1 января 2012 года общая площадь земель запаса составила 15,7 тыс. га. Неиспользуемый фонд перераспределения земель является частью этой категории земель и составляет 15,0 тыс. га <644>, то есть менее 1% земель данной категории.
--------------------------------
<644> (дата обращения: 05.02.2014).
На 1 января 2011 года площадь земель сельскохозяйственного назначения Забайкальского края составила 8069,2 тыс. га, или 18,7% площади края. Фонд перераспределения на указанную дату увеличился на 10 тыс. га и составил 703,9 тыс. га за счет изъятия земель у сельскохозяйственных предприятий, индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств в связи с окончанием сроков аренды. Площадь сельскохозяйственных угодий, вошедших в фонд перераспределения, увеличилась на 3 тыс. га, составила 520,4 тыс. га. Увеличение площади сельскохозяйственных угодий произошло за счет увеличения площади пашни, залежи, сенокосов и пастбищ <645>. Фонд перераспределения составляет, таким образом, ок. 8,5,% всех земель сельскохозяйственного назначения, из которых не менее 95% - сельхозугодья.
--------------------------------
<645> (дата обращения: 05.02.2014).
В Сахалинской области на 1 января 2011 г. из общей площади земли сельскохозяйственного назначения в 17 районах составляют 168,6 тыс. га (1,94% из всего земельного фонда области). В период с 2003 по 2007 г. земли фонда перераспределения на землях сельскохозяйственного назначения (сельскохозяйственные угодья) постепенно увеличились с 4,5 тыс. га до 22,9 тыс. га <646>, что составляет не менее 13% всех сельхозугодий.
--------------------------------
<646> Доклад о состоянии и использовании земель Сахалинской области в 2010 году.
Другой комментарий к Ст. 80 Земельного кодекса Российской Федерации
Для того чтобы перераспределять земли сельскохозяйственного назначения, права на которые в силу определенных причин были прекращены, в составе этой категории земель образуется фонд перераспределения земель. Следует отметить, что земельные участки, включенные в фонд перераспределения земель, не относятся к землям запаса. Это - земли сельскохозяйственного назначения. Согласно ст. 103 ЗК РФ к землям запаса относятся земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленные гражданам или юридическим лицам, за исключением земель фонда перераспределения земель, формируемого в соответствии с комментируемой статьей.
В фонд перераспределения земель передаются земли сельскохозяйственного назначения, от которых их владельцы добровольно отказались (см. комментарий к ст. 53 ЗК РФ), если нет наследников ни по закону, ни по завещанию, либо ни один из наследников не принял наследство и т.д. (подп. 2 п. 2 комментируемой статьи), а также принудительно изъятые земельные участки (см. комментарий к ст. 45 и 54 ЗК РФ).
В фонд перераспределения земель могут быть переданы соответствующие земельные участки, выявленные в результате проведения инвентаризации земель. Положение о порядке проведения инвентаризации земель предусматривает, что инвентаризации подлежат земли всех категорий, не используемые в сельскохозяйственном производстве. При проведении инвентаризации выявляются соответствие документов, удостоверяющих права юридических лиц на землю, фактически используемым земельным участкам; неиспользуемые либо используемые не по целевому назначению земельные участки; нарушенные и отработанные земли, подлежащие рекультивации; земли лесного фонда, не покрытые лесом, а также покрытые кустарником, малоценными лесными породами, расположенные за пределами особо охраняемых территорий.
В соответствии с п. 11 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" в фонд перераспределения земель включаются все земли, которые на момент принятия ЗК в силу находились в фондах перераспределения земель, образованных на основании Указа Президента РФ от 27 декабря 1991 г. N 323 "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР". Согласно п. 5 этого Указа в фонды перераспределения земель включались участки, остающиеся после бесплатной передачи земель коллективам колхозов, других кооперативных сельскохозяйственных предприятий, акционерным обществам, в том числе созданным на базе государственных сельскохозяйственных предприятий.
Земли фонда перераспределения предоставляются (передаются) для использования их крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, личными подсобными хозяйствами, ведения садоводства, животноводства, огородничества, сенокошения, выпаса скота. Сведения о наличии земель в фонде являются общедоступными.
Земли фонда перераспределения используются в соответствии со ст. 78 ЗК РФ в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами РФ, если иное не предусмотрено федеральными законами.
Федеральный закон "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (ст. 14) предусматривает, что орган местного самоуправления по месту жительства заявителей в соответствии с потребностью в земельных участках и с учетом пожеланий граждан ходатайствует перед органом местного самоуправления, в ведении которого находится фонд перераспределения земель, о выборе (предварительном согласовании) соответствующих земельных участков. Орган, в ведении которого находится фонд перераспределения земель, с учетом схем зонирования территорий для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений предлагает варианты предоставления земельных участков или дает заключение о невозможности предоставить земельные участки.
Согласно ст. 10 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" земельные участки, находящиеся в фонде перераспределения земель, могут передаваться гражданам и юридическим лицам в аренду, а также предоставляться им в собственность на возмездной или безвозмездной основе в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ.
Земли фонда перераспределения могут предоставляться казачьим обществам и их членам в соответствии с Положением о порядке формирования целевого земельного фонда для предоставления земель казачьим обществам, включенным в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации, и режиме его использования, утвержденным постановлением Правительства РФ от 8 июня 1996 г. N 667.
Постановлением Правительства РФ от 14 марта 1995 г. N 249 было утверждено Положение о порядке формирования целевого земельного фонда для расселения беженцев и вынужденных переселенцев и режиме его использования. Формирование целевого земельного фонда для расселения беженцев и вынужденных переселенцев проводится органами исполнительной власти субъектов РФ за счет фонда перераспределения земель, земель запаса, передачи земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, а также путем приобретения земельных участков и земельных долей, находящихся в собственности граждан и юридических лиц, за счет средств федерального бюджета, выделяемых на осуществление миграционных программ.
Земли фонда резервируются в целях их дальнейшего предоставления беженцам и вынужденным переселенцам для жилищного строительства, организации личного подсобного хозяйства, крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов. Земельные участки для жилищного строительства резервируются, как правило, вблизи городов, поселков и сельских поселений.
Выявление необходимых земельных участков для дальнейшего предоставления их беженцам и вынужденным переселенцам производится с учетом, в частности: наличия площадей фонда перераспределения земель и земель запаса, пригодных для расселения и обустройства беженцев и вынужденных переселенцев; наличия свободных территорий в границах городов, поселков и сельских поселений. Площадь фонда определяется с учетом обеспечения максимально возможного числа беженцев и вынужденных переселенцев, желающих при поселении получить земельные участки для индивидуального жилищного строительства, организации личного подсобного хозяйства, крестьянских (фермерских) хозяйств.
При установлении режима использования земель этого фонда, в частности, учитывается возможность предоставления земельных участков из состава фонда до востребования их для нужд беженцев и вынужденных переселенцев другим гражданам и юридическим лицам во временное пользование или в краткосрочную аренду без права строительства объектов недвижимости.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 10 июля 1995 г. N 700 "О Федеральной целевой программе "Строительство на территории Российской Федерации жилья для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей" земельные участки для расселения выезжающих из районов Крайнего Севера могут предоставляться из сформированного в ходе проведения земельной реформы имеющегося в районах общего фонда земель для перераспределения.