Новая редакция Ст. 83 ЗК РФ
1. Землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов.
2. Границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. Границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам.
Комментарий к Статье 83 ЗК РФ
Согласно п. 1 комментируемой статьи землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. Любое развитие населенного пункта, включая его территориальное расширение, предполагает возникновение земельных отношений, связанных с процедурой изъятия земельных участков и связанных с ней юридически значимых действий.
В соответствии с п. 2 комментируемой статьи границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. Границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам.
Таким образом, из данного положения ЗК вытекает, что критерием установления земель поселений является факт установления границы земельного участка, которая отделяет участок земель поселения от земель иных категорий.
Основное целевое назначение земель поселений состоит в том, что они служат территорией размещения различных, преимущественно жилых, строений, а также сооружений и объектов, предназначенных для обеспечения жизнедеятельности постоянно проживающего населения. По сравнению с землями иных категорий эта территория мала, для ее увеличения необходимо изменение черты поселения, что представляет собой трудоемкий, длительный и затратный процесс. Поэтому на землях многих городов происходит так называемая уплотнительная застройка <658>.
--------------------------------
<658> Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации с постатейными материалами и судебной практикой / Под ред. С.А. Боголюбова.
Земли населенных пунктов составляют около 1,2% земельного фонда страны. К данной категории относятся земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. В муниципальной собственности находится 165,7 тыс. га таких земель, в федеральной - 535 тыс. га) <659>.
--------------------------------
<659> Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Сотникова М.С. Право муниципальной собственности на земельные участки в Российской Федерации: вопросы теории и практики. М., 2010; .
Необходимо отметить, что появление в российском законодательстве понятия "земли населенных пунктов" связано с принятием Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле от 28 февраля 1990 года N 1251-1 и Земельного кодекса РСФСР от 1 июля 1970 года.
В предшествовавшем данным актам Земельном кодексе РСФСР от 1922 года подобное современному разделение земель на категории по целевому назначению отсутствовало, а наиболее близкими к землям населенных пунктов являлись городские земли - в соответствии со ст. 147 Земельного кодекса РСФСР от 1922 года они отделялись от иных земель городской чертой, внутри которой земельные распорядки определялись особыми узаконениями. Все иные земли, расположенные за пределами городской черты, признавались законодательством входящими в территории волостей и состояли в общем ведении земельных органов <660>.
--------------------------------
<660> Сухова Е.А. Указ. соч.
Земельным кодексом РСФСР от 1970 года земли были разделены на шесть категорий, в том числе земли населенных пунктов (городов, рабочих, курортных, дачных поселков и сельских населенных пунктов).
В Земельном кодексе РСФСР от 25 апреля 1991 года N 1103-1 <661> категория "земли населенных пунктов" также была сохранена.
--------------------------------
<661> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 22. Ст. 768.
Впоследствии наименование данной категории земель было изменено. В соответствии с принятым в 2001 году ЗК стала использоваться формулировка "земли поселений", которая также была изменена.
С 1 января 2007 года и до сих пор данная категория земель именуется "земли населенных пунктов" <662>.
--------------------------------
<662> Федеральный закон от 18 декабря 2006 года N 232-ФЗ "О внесении изменений в ГрК и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2006. N 51 (ч. I). Ст. 5498.
Необходимость изменения наименования категории земель возникла в связи с тем, что существовавшие на тот момент нормативные правовые акты оперировали разными понятиями.
На момент принятия ГК градостроительное законодательство называло населенные пункты Российской Федерации поселениями. Так, в соответствии со ст. 5 ГрК РФ все виды населенных пунктов относились либо к городским (города и поселки), либо к сельским поселениям (села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы, стойбища, заимки и иные), подразделяя их в зависимости от численности на десять групп (сверхкрупные города, крупнейшие города и т.д.). В то же самое время действовавший тогда Федеральный закон от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <663>, определяя понятие муниципального образования, относил к нему городские, сельские поселения, несколько поселений, объединенных общей территорией, части поселений, иные населенные территории. Термин "населенные пункты" использовался в указанных законах скорее во вспомогательных целях. В связи с этим при принятии ЗК оснований выделять категорию земель населенных пунктов не усматривалось <664>.
--------------------------------
<663> СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.
<664> Сухова Е.А. Указ. соч.
В 2003 году был принят Закон N 131-ФЗ, в связи с чем понятийно-категориальный аппарат вновь претерпел изменения.
В соответствии с п. 1 ст. 2 Закона N 131-ФЗ под городскими поселениями понимается город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно либо через органы местного самоуправления; сельские же поселения в настоящее время определяются как один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно либо через органы местного самоуправления. Следовательно, в состав поселения могут входить одновременно несколько населенных пунктов.
В п. 2 комментируемой статьи закреплено важное требование о том, что границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам.
Как отмечает О.И. Крассов, границы населенных пунктов определяют не только территориально-пространственную сферу действия правовых норм, регламентирующих правовой режим земель соответствующей категории земель, но и пространственную сферу населенного пункта как географического объекта, служат средством индивидуализации данной категории земель <665>.
--------------------------------
<665> Крассов О.И. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. М., 2009; .
Порядок присвоения географическим объектам собственных наименований предусмотрен Федеральным законом от 18 декабря 1997 года N 152-ФЗ "О наименованиях географических объектов" <666>. Процедура рассмотрения Федеральной службой геодезии и картографии России предложений о присвоении наименований географическим объектам и переименовании географических объектов утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 мая 1999 года N 554 <667>.
--------------------------------
<666> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5718.
<667> СЗ РФ. 1999. N 22. Ст. 2770.
Необходимо отметить, что комментируемое положение коррелирует с нормой, нашедшей отражение в подп. 12 п. 1 ст. 11 Закона N 131-ФЗ, согласно которой территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения.
Следуя принципу единства правового режима земельного участка, комментируемое положение вводит также запрет на пересечение границами населенных пунктов границ земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам. Однако, исходя из данной формулировки, можно сделать вывод, что если земельный участок сформирован и имеет удостоверенные в установленном порядке границы, но не предоставлен указанным лицам, то фактическое отнесение разных его частей к различным категориям земель (благодаря пересечению данного участка границами населенного пункта) допустимо (не запрещено) <668>.
--------------------------------
<668> Сухова Е.А. Указ. соч.
Другой комментарий к Ст. 83 Земельного кодекса Российской Федерации
1. В отличие от земель сельскохозяйственного назначения земли населенных пунктов выполняют функцию территориально-пространственного базиса. ЗК РФ выделяет эти земли в качестве самостоятельной категории земель. Землями населенных пунктов являются земли, функциональным назначением которых является использование их для застройки и иных целей развития городов, поселков и сельских поселений. Главным критерием, на основании которого земли населенных пунктов выделяются в качестве категории земель, является их функциональное, а не целевое назначение, поскольку эти земли используются для самых разнообразных целей. Признаком, с помощью которого эти земли отграничиваются от иных категорий земель, является граница населенного пункта.
Понятие "земли населенных пунктов" непосредственно связано с понятием "поселение". В ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" приводятся понятия сельского и городского поселений. Городское поселение - это город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Закреплено также понятие "административный центр сельского поселения, муниципального района". Это - населенный пункт, который определен с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в котором в соответствии с законом субъекта РФ находится представительный орган соответствующего муниципального образования.
В ст. 11 названного Закона сформулировано понятие "территория поселения". Территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения. Все это означает, что понятие "территория поселения" не совпадает с понятием "земли населенных пунктов".
Понятие "земли населенных пунктов" используется в законодательстве для того, чтобы очертить пространственную и территориальную сферы, на которые распространяются полномочия органов местного самоуправления по управлению использованием земель и регулированию градостроительства. Законодательное закрепление пространственной и территориальной сфер городских и сельских поселений обусловлено спецификой градостроительства. Сферой градостроительства является не только поверхность земли как определенная территория, на которой могут возводиться здания, строения и различные сооружения. Градостроительство осуществляется также в воздушном и подземном пространстве, что учитывается в праве. Это сферы, в пределах которых действуют правила землепользования и застройки, проекты планировки и другие документы, определяющие правовой режим земель данной категории.
Правовой режим земель населенных пунктов определяется в земельном законодательстве, которое устанавливает общие принципы регулирования использования данной категории земель. В градостроительном законодательстве эти нормы получают свое развитие и в нем отражаются особенности регулирования отношений, складывающихся по поводу использования земель населенных пунктов, создания и эксплуатации объектов недвижимости (зданий, строений и сооружений) на них.
Правовой режим данной категории земель имеет ряд особенностей. В состав земель населенных пунктов включаются земли, а точнее говоря, территориальные зоны, которые используются в самых разнообразных целях: для застройки, размещения промышленных, транспортных и иных объектов. На них могут находиться особо охраняемые территории. Земли населенных пунктов могут использоваться для ведения сельского хозяйства и др. Правовой режим таких территориальных зон аналогичен режиму соответствующих категорий земель. Однако эти зоны (земли) имеют особое функциональное назначение - они используются для обеспечения развития поселений и в отношении них действует правовой режим земель населенных пунктов.
Основой правового режима земель населенных пунктов является правовое регулирование использования земель и объектов недвижимости на них как единого комплекса, определение условий строительства и эксплуатации зданий, строений и сооружений и их эксплуатации.
Для того чтобы обеспечить благоприятные условия проживания населения, развития инфраструктуры поселений, эти земли должны использоваться в соответствии с документами территориального планирования, в частности генеральными планами и схемами территориального планирования муниципального района. Территориальное планирование использования земель данной категории - отличительная черта их правового режима.
Специфика правового режима земель населенных пунктов выражается в том, что именно на этих землях в первую очередь должно осуществляться зонирование территорий (градостроительное зонирование), в результате которого определяется разрешенное использование земельных участков и объектов недвижимости на них.
Существуют некоторые особенности правового режима застроенных и незастроенных земельных участков, обусловленные тем, что незастроенные участки могут быть предназначены для застройки и предоставлены для строительства.
Правовой режим земель населенных пунктов, особенно крупных городов, оказывает влияние на режим прилегающих к ним земель других категорий. Прилегающие к городам земли должны использоваться таким образом, чтобы обеспечить благоприятное состояние окружающей среды городов, служить своего рода "легкими" городов. Поэтому устанавливаются пригородные зоны городов, на территории которых действуют разного рода ограничения хозяйственной деятельности в интересах охраны окружающей среды.
2. В п. 2 комментируемой статьи закреплено важное требование о том, что границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам. В связи с этим в п. 3 ст. 11.9 ЗК РФ, которая определяет требования к образуемым и измененным земельным участкам, предусмотрено, что границы земельных участков не должны пересекать границы муниципальных образований и (или) границы населенных пунктов.
3. Границы населенных пунктов определяют не только территориально-пространственную сферу действия правовых норм, регламентирующих правовой режим земель соответствующей категории земель, но и пространственную сферу населенного пункта как географического объекта, служат средством индивидуализации данной категории земель.
Так, в Федеральном законе от 18 декабря 1997 г. N 152-ФЗ "О наименованиях географических объектов" в ст. 1 дано определение понятия "географический объект". Географические объекты - существующие или существовавшие относительно устойчивые, характеризующиеся определенным местоположением целостные образования Земли: материки, океаны, моря, заливы, проливы, острова, горы, реки, озера, ледники, пустыни и иные природные объекты; республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа; города и другие поселения, районы, волости, железнодорожные станции, морские порты, аэропорты и подобные им объекты. Наименования географических объектов - географические названия, которые присваиваются географическим объектам и служат для их отличия и распознавания.
Специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области наименований географических объектов рассматривает предложения о присвоении наименований географическим объектам и о переименовании географических объектов в порядке, установленном Правительством РФ. Порядок рассмотрения Федеральной службой геодезии и картографии России предложений о присвоении наименований географическим объектам и переименовании географических объектов утвержден постановлением Правительства РФ от 20 мая 1999 г. N 554.
Переименование городов федерального значения, городов РФ осуществляется федеральными законами по представлениям субъектов РФ. Присвоение наименований столицам и административным центрам субъектов РФ или переименование указанных географических объектов осуществляется федеральными законами по представлениям субъектов РФ. Присвоение наименований географическим объектам РФ, за исключением городов федерального значения, столиц и административных центров субъектов РФ, осуществляется Правительством РФ по представлениям субъектов РФ. Переименование географических объектов РФ, за исключением городов федерального значения, столиц и административных центров субъектов РФ и городов РФ, осуществляется Правительством РФ по представлениям субъектов РФ.